Lựa chọn phương thức nào để quản lý khai thác hệ thống công trình thuỷ lợi ? Đấu thầu, đặt hàng hay giao kế hoạch
Sản xuất, cung ứng sản phẩm dịch vụ công là chủ đề được bàn luận khá nhiều trong quá trình triển khai thực hiện Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 3 của BCH trung ương Đảng Khoá IX về “tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước", đặc biệt trong quá trình xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý để Việt nam gia nhập WTO. Tuy còn có ý kiến tranh luận, nhưng các nhà quản lý đều thống nhất quan điểm chung “ Đổi mới phương thức quản lý, sản xuất cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích là yêu cầu tất yếu. Không thể duy trì các doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích mà luôn nằm trong tình trạng kinh doanh kém hiệu quả, nhưng lại nắm tài sản lớn, giữ vị trí quan trọng trong nhiều ngành và lĩnh vực, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế xã hội”. Quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng, nhiều chính sách mới về quản lý, sản xuất cung ứng hàng hoá dịch vụ công ích đã được bàn hành, tạo lập khung pháp lý và môi trường kinh doanh bình đẳng trong cơ chế thị trường cho doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích cần phải tổ chức sắp xếp lại để nâng cao hiệu quả kinh doanh, phải thực sự hoạt động theo cơ chế thị trường, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cạnh tranh và hợp tác với các loại hình doanh nghiệp khác. Tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp 100 % vốn nhà nước được quy định tại quyết định số 38/2007/QĐ-TTg ngày 20/3/2007.
Trước hết phải kể đến là Luật Doanh nghiệp (Quốc hội thông qua tháng 11/2005 ), theo quy định này các công ty nhà nước phải chuyển sang công ty cổ phần hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn để các công ty được hoạt động bình đẳng trên cùng mặt bằng pháp lý với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Thứ đến là bỏ loại hình doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích. Việc sản xuất cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích không chỉ do các doanh nghiệp Nhà nước thực hiện như quy định trước đây ( tại Nghị định 56/CP ngày 2/10/1996), nay các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, hợp tác xã đều được tham gia sản xuất, cung ứng thông qua các phương thức đầu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch được quy định tại Nghị định 31/2005/CP ngày 11/3/2005 và Quyết định 256/2006/QĐ-TTg ngày 9/11/2006.
Theo quy định tại Nghị định 31, sản phẩm dịch vụ công ích là sản phẩm dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội, cộng đồng dân cư mà việc sản xuất và cung ứng theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí nên nhà nước phải tổ chức sản xuất cung ứng theo mức giá hoặc phí do nhà nước quy định. Các sản phẩm dịch vụ công ích (trước chỉ do doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích sản xuất cung ứng) sẽ chuyển sang phương thức là đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch, chỉ trừ 5 nhóm sản phẩm dịch vụ công ích thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng là do doanh nghiệp quốc phòng và an ninh sản xuất, cung ứng. Theo cơ chế này thì doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, hợp tác xã đều có thể tham gia sản xuất sản phẩm, dịch vụ công ích nếu có đủ năng lực theo quy định. Nguyên tắc lựa chọn phương thức sản xuất cung ứng hàng hoá dịch vụ công ích theo trình tự “đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch”.
Công tác quản lý khai thác công trình thuỷ lợi thuộc một trong số 26 nhóm hàng hoá dịch công ích phải theo phương thức “đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch”. Theo Nghị định 31, các hệ thống công trình thủy lợi liên tỉnh, liên huyện có quy mô lớn được lựa chọn một trong hai phương thức là đặt hàng hoặc giao kế hoạch; các hệ thống công trình thuỷ lợi còn lại áp dụng hình thức đấu thầu hoặc đặt hàng. Như vậy việc lựa chọn phương thức nào để vừa phát huy được tính năng động, tự chủ tổ chức quản lý khai thác công trình thuỷ lợi lại vừa bảo đảm được chất lượng sản phẩm, dịch vụ; quản lý, tu sửa, bảo vệ công trình tốt; hiệu quả hoạt động cao và bền vững có ý nghĩa rất quan trọng.
+ Theo phương đấu thầu: cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức đầu thầu lựa chọn nhà thầu thích hợp để sản xuất cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích theo các quy định, tiêu chuẩn, quy chuẩn, điều kiện nêu trong hồ sơ mời thầu. Giá trúng thầu đã được phê duyệt làm căn cứ ký kết hợp đồng, là cơ sở để thanh toán quyết toán cho nhà thầu sau khi hoàn thành hợp đồng và được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận nghiệm thu. Các nội dung chủ yếu của hợp đồng giao nhận thầu sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo các quy đinh hiện nay bao gồm các nội dung chính như:
a) Tên sản phẩm, dịch vụ công ích;
b) Số lượng, khối lượng;
c) Giá, đơn giá;
d) Chất lượng;
đ) Tiến độ hoàn thành;
e) Giá trị hợp đồng;
g) Phương thức nghiệm thu;
h) Phương thức thanh toán (cách thức, tiến độ thanh toán);
i) Trách nhiệm của mỗi bên khi thực hiện hợp đồng;
k) Trách nhiệm do vi phạm hợp đồng.
Ngoài ra còn phải quy định thêm một số nội dung khác cho phù hợp với từng nhóm hàng hoá dịch vụ công ích để bảo đảm tiêu chuẩn,chất lượng hàng hoá dịch vụ và trách nhiệm pháp lý.
Thực hiện theo phương thức này sẽ tạo cho doanh nghiệp quyền tự chủ cao trong quản lý sản xuất theo cơ chế thị trường, các cơ quan nhà nước chỉ quan tâm đến sản phẩm cuối cùng mà doanh nghiệp đã cam kết thực hiện theo hợp đồng đã được hai bên ký kết. Hơn nữa doanh nghiệp có thể đa dang hoá các hoạt động sản xuất kinh doanh mà doanh nghiệp có năng lực, không nhất thiết chỉ hạn chế trong lĩnh vực hàng hoá dịch công ích.
+ Theo cơ chế đặt hàng: Theo phương thức này, dựa trên dự toán và đơn giá hoặc giá sản phẩm, dịch vụ công ích đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, cơ quan đặt hàng xác định số lượng, khối lượng, chất lượng, thời gian cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích để lựa chọn doanh nghiệp đặt hàng, ký kết hợp đồng thực hiện. Nội dung hợp đồng đặt hàng phải quy định rõ khối lượng, chất lượng, quy cách, chủng loại, yêu cầu kỷ thuật.v.v của loại sản phẩm, dịch vụ và phải phù hợp với đặc thù của từng lĩnh vực như :
a) Tên sản phẩm, dịch vụ công ích;
b) Số lượng, khối lượng;
c) Chất lượng;
d) Giá, đơn giá;
đ) Mức trợ giá hoặc mức trợ cấp;
e) Số lượng, khối lượng sản phẩm, dịch vụ công ích được trợ giá, trợ cấp;
g) Giá trị hợp đồng;
h) Thời gian hoàn thành;
i) Địa điểm giao nhận;
k) Phương thức nghiệm thu, thanh toán;
l) Trách nhiệm và nghĩa vụ giữa cơ quan đặt hàng và doanh nghiệp được đặt hàng;
m) Trách nhiệm của các bên do vi phạm hợp đồng.
Ngoài ra, các bên có thể thoả thuận bổ sung các nội dung khác để quy định rõ hơn trách nhiệm của hai phía trong việc sản xuất cung ứng sản phẩm dịch vụ.
Việc nghiệm thu thanh quyết toán theo phương thức đặt hàng tương tự hình thức chỉ định thầu (trong xây dựng cơ bản), các cơ quan đặt hàng nghiệm thu đánh giá khối lượng, chất lượng tiến độ,v.v theo các quy định trong hợp đồng và kiểm tra kiểm soát các khoản chi phí thực tế, hợp lý, hợp lệ trên cơ sở dự toán đã duyệt và đơn giá đặt hàng.
+ Theo phương thức giao kế hoạch: Phương thức giao kế hoạch chủ yếu áp dụng cho các sản phẩm, dịch vụ công ích có tính chất đặc thù riêng mà nhà nước phải trực tiếp sản xuất cung ứng (do các công ty TNHH một thành viên, nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tực hiện) như vũ khi, chất nổ, hoá chất.v.v hoặc các loại sản phẩm hàng hoá mà khó áp dụng phương thức đặt hàng hay đấu thầu. Cơ quan có thẩm quyền sẽ giao kế hoạch sản xuất và kế hoạch tài chính cho doanh nghiệp trên cơ sở dự toán thu chi ngân sách nhà nước và giá của sản phẩm, dịch vụ công ích đã được phê duyệt. Trình tự thủ tục thanh toán, quyết toán theo quy định của luật ngân sách nhà nước. Mọi hoạt động của công ty phải tuân thủ theo kế hoạch đã được giao.
Trong các phương thức trên, mỗi một phương thức đều có những thuận lợi và khó khăn nhất định, đặc biệt trong giai đoạn đầu của việc đổi mới cách nghĩ và cách làm. Để cùng trao đổi bàn luận về phương thức quản lý khai thác công trình thuỷ lợi, xin trao đổi một số ý kiến xung quanh chủ đề này:
1. Hiệu quả mà các hệ thống công trình thuỷ lợi mang lại chưa làm hài lòng các nhà quản lý, cũng chưa tương xứng với tiềm năng công trình mà nguyên nhân chủ yếu là do sự bất cập của cơ chế tổ chức quản lý. Cơ chế quản lý mang nặng tính bao cấp, theo cơ chế ‘’xin cho’’, phân phối theo hình thức ‘cào bằng’, mà không căn cứ vào năng suất lao động và kết quả thực hiện công việc đã thui chột động lực phát triển, kìm hãm tính năng động sáng tạo và tự giác của người lao động, nảy sinh tình trạng ‘’lãng công’’ đã ảnh hưởng đến công tác quản lý khai thác công trình thuỷ lợi. Cần phải có thay đổi mang tính đột phá về cơ chế quản lý thì mới nâng cao hiệu quả hoạt động các công trình thuỷ lợi thông qua sự tác động của thể chế.
2. Việc lựa chọn phương thức quản lý khai thác các hệ thống công trình thuỷ lợi cần xem xét trên tất cả các khía cạnh như quy mô (lớn vừa và nhỏ), yêu kỷ thuật về quản lý vận hành, ảnh hưởng của hệ thống đối với an toàn xã hội và điều kiện kinh tế xã hội của từng vùng.
3. Phương thức quản lý phải đạt được mục tiêu là từng bước xã hội hoá công tác quản lý, huy động tối đa nguồn lực xã hội tham gia quản lý khai thác công trình thuỷ lợi thông qua cơ chế thị trường, cạnh tranh lạnh mạnh và nhà nước vẫn phải giữ được vai trò quản lý với tư cách là chủ sở hữu công trình.
Theo cách tiếp cận trên các công trình lớn, yêu cầu kỷ thuật về quản lý vận hành phức tạp nên áp dụng phương thức đặt hàng. Các doanh nghiệp đang quản lý các hệ thống thuỷ lợi liên tỉnh hoặc liên huyện có quy mô lớn thì chuyển sang loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (nhà nước nắm giữ 100 % vốn điều lệ trực thuộc Bộ NN & PTNT hoặc UBND cấp tỉnh) trực tiếp quản lý công trình đầu mối và kênh chính theo phương thức đặt hàng. Cơ quan đặt hàng quy định rõ nội dung đặt hàng quản lý khai thác công trình thuỷ lợi, như diện tích tưới, tiêu (số lượng, chất lượng, thời gian); quản lý bảo vệ; duy tu sửa chữa .v.v. bảo đảm công trình phụ vụ tốt, không bị hưu hỏng, xuống cấp vận hành an toàn. Căn cứ vào định mức kinh tế kỷ thuật, các chế độ chính sách hiện hành và đặc điểm hoạt động cụ thể của từng hệ thống (ứng với điều kiện khí hậu thời tiết bình thường), cơ quan đặt hàng tính toán xác định đơn giá đặt hàng thương thảo ký kết hợp đồng với công ty. Đơn giá đặt hàng được cấp có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ để thanh quyết toán cho công ty khi hoàn thành hợp đồng, được chấp thuận nghiệp thu thu. Công ty được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao và tự chủ quyết định mức chi trả tiền lương, tiền công cho cán bộ và người lao động theo khối lượng, kết quả, hiệu quả công việc và trách nhiệm của từng người theo quy chế chi tiêu nội bộ của công ty.
Các tuyến kênh lấy nước, dẫn nước từ kênh chính đến cống đầu kênh nội đồng đi qua các tỉnh, huyện (do địa phương quản lý) thuộc hệ thống thuỷ lợi liên tỉnh và các hệ thống công trình thuỷ lợi có quy mô vừa, phạm vi phục vụ nằm gọn trong một huyện, yêu cầu kỷ thuật vận hành không phức tạp (trừ một số hồ chứa ảnh hưởng đến an toàn của khu vực ) nên lựa chọn phương thức đấu thầu hoặc giao khoán quản lý (đến cống đầu kênh nội đồng). Tất cả các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, hợp tác xã đều có thể tham gia quản lý khai thác công trình thuỷ lợi nếu đáp ứng đủ năng lực theo yêu cầu của cơ quan quản lý, ứng với từng loại hệ thống công trình cụ thể. Trước mắt có thể áp dụng hình thức đặt hàng hoặc giao khoán, nhưng về sau nên chuyển sang hình thức đấu thầu quản lý là chính. Các tỉnh nên thành lập Ban quản lý khai thác công trình thuỷ lợi trực thuộc Sở Nông nghiêp & PTNT hoặc Chi Cục Thủy lợi để giúp UBND tỉnh tổ chức đấu thầu, đặt hàng, kiểm tra giám sát, nghiệm thu, thanh toán.v.v (tương tự như Ban Quản lý dự án trong xây dựng cơ bản). Hình thức đấu thầu quản lý đã được áp dụng khá thành công tại khu vực tưới Jingui thuộc tỉnh Shaanxi, Trung quốc. Các doanh nghiệp quản lý khai thác công trình thuỷ lợi (cấp huyện hiện nay) nên sắp xếp lại theo quyết định 38/2007/QĐ-TTg và đa dạng hoá các hoạt động sản xuất kinh doanh theo cơ chế thị trường (trong đó có hoạt động quản lý khai thác công trình thuỷ lợi).
Các hệ thống công trình thuỷ lợi nhỏ, phạm vi phục vụ tưới tiêu trong một xã nên chuyển giao cho tổ chức hợp tác dùng nước quản lý. Tổ chức hợp tác dùng nước bầu ban quản lý khai thác công trình thuỷ lợi để thay mặt tổ chức hợp tác dùng nước (vai trò của chủ đầu tư) tiến hành tổ chức đầu thầu hoặc giao khoán cho tổ chức, cá nhân quản lý. Hình thức này tương tư cơ chế hình thức hiệp thương khai thác sử dụng đường nước đã áp dụng khá thành công ở một số tỉnh vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Với cách thức quản lý mới sẽ tạo bước chuyển biến trong công tác quản lý khai thác công trình thuỷ lợi nhờ:
Nâng cao tính cạnh tranh: đòi hỏi các doanh nghiệp phải không ngừng đổi mới, củng cố và phát triển để nâng cao năng lực của doanh nghiệp (về cơ sở vật chất, trang thiết bị, trình độ công nghệ, nguồn nhân lực và các điều kiện khác) để sản xuất, cung ứng hàng hoá dịch vụ công có chất lượng tốt nhất, giá cả hợp lý nhất.
Bảo đảm tính công bằng: Nhà nước tạo điều kiện và cơ hội như nhau cho doanh nghiệp thuôc các thành phần kinh tế, các tổ chức, hợp tác xã tham gia sản xuất cung ứng hàng hoá dịch vụ công ích. Như vậy sẽ huy động được các nguồn lực của xã hội và phù hợp với chủ trương mở cửa thị trường, hội nhập và phát triển.
Nâng cao tính minh bạch: Đổi mới phương thức hoạt động cung ứng hàng hoá dịch vụ công ích là nhằm minh bạch các hoạt động quản lý, tài chính; là cơ sở pháp kiểm tra, kiểm soát các khoản cấp phát, thanh toán, nhờ đó sẽ xoá bỏ được cơ chế xin cho hiện nay.
Nâng cao hiệu quả kinh tế: Thông qua phương thức đầu thầu, đặt hàng cho phép nhiều đơn vị cùng thực hiện sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh, chắc chắn sẽ chọn lựa được đơn vị tốt nhất, với mức chi phí hợp lý nhất. Cơ chế đó sẽ tạo ra tính năng động sáng tạo, nhờ gắn quyền lợi với trách nhiệm nhờ đó tạo ra động lực để phát triển.
(TS. Đoàn Thế Lợi)
|