Vụ trưởng - Vụ Kết cấu Hạ tầng và Đô thị     

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Trong ba năm đầu thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng X, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu to lớn. Tốc độ tăng trưởng kinh tế  bình quân đạt 7,8%/năm, riêng năm 2008 mặc dù bị tác động nhiều bởi suy thoái kinh tế và lạm phát toàn cầu, tốc độ tăng trưởng kinh tế  vẫn đạt ở mức 6,5%/năm. GDP tính theo đầu người theo tỷ giá năm 2008 đạt trên 1.000USD/người. Một trong những đóng góp quan trọng cho thành tựu trên là sự phát triển và đáp ứng từ kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, trước hết ở các ngành giao thông vận tải, năng lượng, bưu chính-viễn thông. Tuy nhiên, một trong những thách thức lớn đối với sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội vẫn là sự phát triển của kết cấu hạ tầng. Với mục tiêu của Hội thảo lần này, chúng tôi muốn nêu một số vấn đề trong kết cấu hạ tầng ngành giao thông, cấp nước và vệ sinh môi trường là những ngành được ưu tiên trong đầu tư phát triển nhưng cũng còn nhiều vấn đề bức xúc.

Sau hơn 20 năm đổi mới, từ một hệ thống kết cấu hạ tầng yếu kém cả về số lượng và chất lượng, đến nay kết cấu hạ tầng đã đạt được kết quả đáng kể trong các lĩnh vực như sau:

Hệ thống xử lý nước thải tuy đã được đầu tư nhiều, nhưng kết quả còn rất hạn chế. Tỷ lệ đô thị từ loại 3 trở lên có hệ thống nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường chỉ khoảng dưới 10%. Với phương châm “kết cấu hạ tầng đi trước một bước, bảo đảm phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế, an ninh xã hội và bảo vệ môi trường”, hầu hết các ngành kết cấu hạ tầng đã có quy hoạch được duyệt, mạng kết cấu hạ tầng đã có những bước đổi mới quan trọng, các trục hành lang kinh tế chính đã được tập trung xây dựng, hệ thống đường bộ được nâng cấp, mở rộng và xây dựng mới từ quốc lộ đến các đường địa phương, kể cả đường đến các trung tâm vùng sâu, vùng xa; hệ thống cảng hàng không, cảng biển được xây dựng mới đã tăng cường lưu thông hàng hoá-hành khách với quốc tế, hệ thống đường sắt được cải tạo một bước quan trọng, đặc biệt là hệ thống cầu yếu và thiết bị đầu máy, toa xe, gánh vác một khối lượng vận tải lớn trên các trục kinh tế Bắc - Nam, Đông - Tây. Đường thủy nội địa bước đầu có những đầu tư cải thiện luồng lạch, bến cảng ở các vùng có lợi thế địa lý nhằm dần dần vươn lên thể hiện lợi thế so sánh của một đất nước lắm sông, nhiều suối. Về cấp nước các độ thị, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và một số lớn đô thị cấp quận, huyện, thị xã đã được đầu tư từ các nguồn vốn ODA, ngân sách Nhà nước để có được một hệ thống cấp nước khá lớn với công nghệ hiện đại, nâng cao chất lượng phục vụ kinh tế và dân sinh. Riêng trong lĩnh vực thoát nước, vệ sinh môi trường đô thị so với các lĩnh vực trên về phương diện đầu tư và tốc độ phát triển đều thấp hơn và còn nhiều bất cập. Tuy rằng, các độ thị lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Hạ Long, Huế… đều đã có những dự án thoát nước-vệ sinh môi trường lớn nhưng do đây cũng là lĩnh vực hầu như được xây dựng từ những bước đầu tiên, quá trình xây dựng tác động nhiều đến môi trường nhất là môi trường sống, môi trường nhà cửa của phần lớn dân cư đô thị và trong tình trạng quy hoạch đi sau không đồng bộ với nhiều quy hoạch kết cấu hạ tầng khác nên tốc độ triển khai các dự án thường chậm, các tồn tại trong lĩnh vực này còn là vấn đề bức xúc của các đô thị trong một thời gian dài nữa.

Cùng với sự phát triển chung của nền kinh tế, có thể có một số nhận xét chung về thành tựu của đầu tư kết cấu hạ tầng:

Bước đầu đã đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế-xã hội. Đảm bảo cho tốc độ tăng trưởng ngành dịch vụ vận tải hàng năm bình quân 9-11%, cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế chung và phù hợp với quy luật. Năm 2008 khối lượng luân chuyển hành khách đạt 77,4 tỷ hành khách/năm, luân chuyển hàng hoá đạt 160,3 tỷ tấn-km, cấp nước đô thị 4,5 triệu m³/ngày cho khoảng 80% dân số đô thị, tỷ lệ chất thải rắn đô thị thu gom đạt gần 80% là những con số đầy ấn tượng.

Phát triển tương đối đồng bộ giữa các vùng, miền; xây dựng các công trình quy mô lớn, hiện đại kết hợp với chương trình xoá đói, giảm nghèo trong cả nước. Đã có chuyển biến mạnh trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đô thị nhằm giảm ách tắc, tai nạn giao thông, tăng thị phần vận tải công cộng tại các đô thị lớn, chất lượng kết cấu hạ tầng nâng cao theo xu hướng hội nhập, hướng tới tiêu chuẩn quốc tế, phát triển đồng bộ. Ngành giao thông vận tải đã đưa vào đúng cấp hệ thống giao thông quốc gia và để hướng tới mục tiêu công nghiệp hoá-hiện đại hoá vào năm 2020 đã quy hoạch và từng bước xây dựng hệ thống đường cao tốc, đường cấp cao trong đường bộ, đường sắt; xây dựng các cảng biển quy mô lớn, cảng nước sâu, cảng trung chuyển quốc tế, đổi mới đội tàu nâng cao chất lượng dịch vụ để tăng thị phần vận tải, nhất là thị phần vận tải quốc tế; hệ thống cảng hàng không được nâng cấp hàng loạt cảng hàng không nội địa, bảo đảm tiêu chuẩn quốc tế, thiết bị bay đêm để tăng tần suất sử dụng phương tiện bay, cải thiện điều kiện cạnh tranh trong điều kiện nguồn lực có hạn, xây dựng mới các cảng hàng không quốc tế, mở thêm nhiều tuyến bay quốc tế, nội địa tạo điều kiện cho các ngành kinh tế phát triển đồng bộ; kết cấu hạ tầng đường sắt được cải thiện đáng kể, góp phần nâng cao chất lượng và tốc độ chạy tàu an toàn. Chất lượng thiết bị trong toàn ngành cũng được đổi mới, nhất là trong ngành hàng không và vận tải đường bộ. Đã có những hệ thống cấp nước quy mô lớn (1,2 triệu m³/ngày) sử dụng nguồn nước mặt cung cấp nước sạch theo vùng, không hạn chế về giới hạn địa lý nhằm sử dụng có hiệu quả tài nguyên nước; các dự án thoát nước-vệ sinh môi trường bước đầu đã phát huy hiệu quả, giảm thiểu tác động ô nhiễm môi trường đô thị, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân.

Một khu đô thị mới tại Hà Nội

 Có chuyển biến trong huy động các nguồn lực cho đầu tư kết cấu hạ tầng trên cơ sở Nhà nước tạo môi trường pháp lý, khuyến khích đầu tư từ các thành phần kinh tế tư nhân và đang tạo ra sức hút từ nguồn FDI trong các dự án kết cấu hạ tầng quy mô lớn, trước hết là cảng biển, cảng hàng không quốc tế.

Bên cạnh đó, một số bất cập vẫn còn tồn tại:

Quy hoạch các ngành đều đã có nhưng do công tác dự báo chất lượng kém, sự phối hợp các quy hoạch chưa đồng bộ nên nói chung chất lượng quy hoạch chưa cao, điều chỉnh quy hoạch không kịp thời. Điều này cùng với hạn chế về nguồn lực tạo ra những khoảng trống, không đáp ứng được nhu cầu của nền kinh tế và nhu cầu dân sinh như tình trạng ách tắc giao thông đường bộ, tình trạng quá tải ở các cảng biển, hạn chế về chất lượng dịch vụ vận tải, chưa tạo được điều kiện thuận lợi để phát triển vận tải đa phương thức, logistic nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh, đặc biệt trong quá trình hội nhập quốc tế.

Phát triển giao thông đô thị không theo kịp tốc độ đô thị hoá, các dự án giao thông đô thị hầu hết đều thi công chậm chạp, không đạt tiến độ mà nguyên nhân lớn nhất từ khâu tái định cư, đền bù, giải phóng mặt bằng nhưng nhiều năm qua không có giải pháp hữu hiệu cũng như làm rõ trách nhiệm đối với những lãng phí to lớn từ việc chậm tiến độ của các dự án này. Liên quan đến giao thông đô thị, đã và sẽ có những khó khăn lớn tới các dự án ngầm và nổi ở các thành phố trong điều kiện các hồ sơ công trình ngầm và giải pháp ngầm hoá các hệ thống cấp điện, viễn thông… không đầy đủ ngay trong quá trình chuẩn bị dự án. Những tiêu chuẩn và kinh nghiệm quốc tế hầu như không được lưu ý ngay cả với các dự án trong các vùng mới phát triển và các khu đô thị mới của các đô thị.

Các dự án giao thông chưa chú trọng đến việc đầu tư kết nối đầu vào, đầu ra của dự án, nhất là các cảng biển, cảng hàng không làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án.

Các dự án cấp nước đứng trước sự phát triển nhanh của các Khu đô thị mới, các Khu Công nghiệp, Khu kinh tế, trung tâm dịch vụ trong thời gian qua đã có lợi thế rất lớn để thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách, tuy nhiên còn có sự cản trở từ phía các đối tượng sử dụng dịch vụ này thông qua giá bán nước sạch chưa được tính đúng tính đủ theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Đường sắt và đường thuỷ là những lợi thế so sánh với những ngành khác ở Việt Nam, nhưng trong những năm qua kể cả từ phía đầu tư và phía quản lý đều chưa đủ điều kiện để hai ngành này thực hiện được lợi thế của mình.

Vấn đề quan trọng nhất trong đầu tư là nguồn vốn đầu tư. Do mang tính dịch vụ công và nước ta thời gian qua còn là nước trong nhóm các nước kém phát triển nên nguồn vốn đầu tư kết cấu hạ tầng chủ yếu là vốn ODA, NSNN và những nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước như trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công trình có bảo lãnh của Chính phủ, vốn của doanh nghiệp nhà nước (phần vốn Nhà nước quản lý)... Điều này đã hạn chế rất nhiều tốc độ phát triển kết cấu hạ tầng do nguồn vốn này rất hạn hẹp, một số nguồn vốn còn tạo ra gánh nặng cho ngân sách nhà nước do phải trả lãi trong thời gian dài. Tồn tại chính là sự huy động chậm chạp các nguồn lực ngoài ngân sách Nhà nước do còn trông chờ vào ngân sách nhà nước, công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước còn lỏng lẻo, trong phân cấp còn chưa giao đầy đủ quyền tự chủ tài chính cho doanh nghiệp, tốc độ cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước chậm chạp...

Đoạn phố mới tại TP HCM

Hiệu quả đầu tư giảm do công tác quản lý sau dự án chưa được coi trọng đúng mức. Hầu hết các công trình kết cấu hạ tầng khi đưa vào sử dụng đều không được cấp đầy đủ vốn duy tu, bảo dưỡng, vận hành, đặc biệt trong giao thông, cấp nước và vệ sinh môi trường. Với giao thông đường bộ chẳng hạn, vốn duy tu bảo dưỡng chỉ đáp ứng khoảng 30 - 40% nhu cầu, với các công trình giao thông cấp huyện, xã thì tỷ lệ này còn thấp hơn nhiều. Điều đó dẫn tới các công trình sẽ xuống cấp rất nhanh chóng và còn dẫn tới việc tái đầu tư phải thực hiện trước hạn, gây thêm sức ép cho các nguồn lực đầu tư kết cấu hạ tầng.

Trong thực tế những năm gần đây, có một mâu thuẫn là nhu cầu đầu tư có, nguồn vốn đầu tư có nhưng giải ngân lại chậm. Ngoài những nguyên nhân do lạm phát kinh tế gây ra, có một vấn đề đã tồn tại lâu nay mới bộc lộ rõ hơn, đó là năng lực quản lý, năng lực tài chính, năng lực tổ chức thực hiện và vận hành dự án của các cơ quan quản lý, các nhà thầu tư vấn, xây dựng yếu kém, không đáp ứng được yêu cầu.

Một số giải pháp về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng:

Như phần trên đã nói, việc phát triển kinh tế - xã hội không thể không nói tới ảnh hưởng to lớn từ tốc độ phát triển kết cấu hạ tầng. Kết cấu hạ tầng cần phải đi trước và có tốc độ phát triển cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế - xã hội. Khi phân tích những lực cản phát triển kinh tế, ba lực cản được nhắc đến nhiều nhất là cải cách hành chính, kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực. Từ đó, khẳng định việc đầu tư mạnh hơn, nhiều hơn cho kết cấu hạ tầng là cần thiết và cấp bách; đồng thời đầu tư kết cấu hạ tầng cũng cần chú trọng tới cải cách hành chính và phát triển lĩnh vực và phát triển nguồn nhân lực có chất lượng.

Về cải cách hành chính, trong những năm gần đây, Quốc hội đã thông qua một hệ thống luật khổng lồ, trong đó luật về đầu tư và xây dựng cũng như những văn bản dưới luật cũng được ban hành đồng thời. Hiệu quả là công tác quản lý đã có hành lang pháp lý và dần dần đi vào nền nếp. Tuy nhiên, giữa các văn bản pháp lý còn có sự chồng chéo, chưa đồng bộ thậm chí có những điều khoản chưa nhất quán. Vì vậy, việc đầu tiên là cần sửa đổi, bổ sung một số điều luật để các luật có sự thống nhất, ban hành kịp thời các thông tư hướng dẫn để luật đi vào cuộc sống, trong đó tập trung chú trọng với Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Nghị định 78-CP và các thông tư hướng dẫn ...

Trong hệ thống quản lý đầu tư xây dựng hiện nay, một trong những điểm nóng cần tập trung cải cách đó là bộ máy quản lý dự án. Hai phương thức được đánh giá sẽ mang lại hiệu quả quản lý dự án cao là cần có tổ chức tư vấn quản lý dự án có trình độ cao, nhiều kinh nghiệm để thực hiện các hợp đồng quản lý dự án ký kết với chủ đầu tư và phương thức EPC. Tuy nhiên, việc triển khai từ các khâu thí điểm, hướng dẫn từ các cơ quan quản lý nhà nước đối với hai phương thức này còn chậm. Trong thời gian ngắn tới, cần có sự tập trung chỉ đạo để tổ chức thực hiện rộng hơn, sâu hơn hai phương thức này.

Về đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, có ba vấn đề cần được quan tâm đẩy mạnh:

Nhanh chống cập nhật, bổ sung quy hoạch nhằm định hướng và có lộ trình rõ ràng trong thực hiện quy hoạch các lĩnh vực kết cấu hạ tầng.

Trong điều kiện nguồn lực có hạn, cần tập trung nâng cao hiệu quả kết cấu hạ tầng hiện có, thực hiện nghiêm chỉnh Quyết định 390 của Thủ tướng Chính phủ trong việc rà soát các dự án đầu tư công, đình hoãn, giãn tiến độ những dự án kém hiệu quả, để tập trung vốn cho những dự án có hiệu quả, hoàn thành trong thời gian ngắn, để nâng cao hiệu quả đầu tư. Không khởi công những dự án chưa rõ về hiệu quả đầu tư, nguồn vốn. Cụ thể là nâng cấp, cải tạo những tuyến đường bộ, đường sắt hiện có; đầu tư chiều sâu kết cấu hạ tầng cảng biển, cảng hàng không nhằm nâng cao công suất khai thác thực tế; với các dự án cấp nước, bên cạnh việc nâng cao công suất nguồn từ nước mặt, tập trung xây dựng một số dự án vùng, cần tăng cường đầu tư cải tạo, nâng cấp hệ thống phân phối nước nhằm giảm tỉ lệ thất thoát, thất thu, giảm giá thành và tiết kiệm tài nguyên nước. Các dự án thoát nước - vệ sinh môi trường, đẩy nhanh tiến độ các dự án đã có nguồn vốn, tận dụng tối đa nguồn vốn ODA và từng bước phát triển các hệ thống thoát nước, vệ sinh môi trường theo vùng.

Bên cạnh đó cần quy hoạch và triển khai sớm hệ thống đường bộ cao tốc, các tuyến ven biển, các đường sắt cấp cao với khổ đường rộng, các cảng trung chuyển quốc tế, cảng khu vực với quy mô lớn, hiện đại đường bộ, các dự án cấp, thoát nước, vệ sinh môi trường mới đáp ứng nhu cầu theo vùng, lãnh thổ.

Nền kinh tế Việt Nam đang chuyển dần để thoát khỏi tình trạng kém phát triển cũng đồng nghĩa với việc các nguồn vốn viện trợ, tín dụng ưu đãi từ các tổ chức tài chính quốc tế, các Chính phủ giảm dần. Hiện nay, một số dự án kết cấu hạ tầng đã từng bước chuyển sang sử dụng các nguồn vốn thông thường (OCR, IBID...).

Vấn đề huy động các nguồn lực đầu tư ngoài ngân sách nhà nước cho các dự án kết cấu hạ tầng là chủ trương lớn của Đảng, Chính phủ trong giai đoạn hiện nay và sắp tới.

Đây là khu vực có tiềm năng lớn, vấn đề đặt ra là có cơ chế và giải pháp thích hợp để khai thác tiềm năng này. Thực tế là văn bản pháp lý và kinh nghiệm của Việt Nam trong lĩnh vực này còn quá yếu. Ngoài một số điểm trong các luật, Chính phủ mới có Nghị định 78-CP về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT...

Nhưng các quy định pháp lý trên chưa đủ tạo ra môi trường thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư FDI và tư nhân cũng như việc triển khai sâu rộng, có hiệu quả các phương thức đầu tư này; chưa có nhiều dự án thành công trong lĩnh vực này; các doanh nghiệp đăng ký thực hiện các dự án BOT, BT trong ngành giao thông đường bộ nhiều, nhưng chưa có nhiều dự án thực hiện được, ngay cả từ bước lập, đề xuất dự án đến thực hiện dự án và quản lý vận hành đạt hiệu quả. Đó là do hệ thống văn bản pháp lý thiếu và không đồng bộ; năng lực tài chính của các doanh nghiệp thiếu và yếu; trách nhiệm các tổ chức quản lý và thực hiện không rõ ràng và không có chế tài xử lý...

Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và các Bộ quản lý chuyên ngành nghiên cứu về phương thức đầu tư hợp tác Nhà nước - tư nhân (PPP - Public Private Partnership) nhằm tăng cường thu hút vốn đầu tư tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng Việt Nam.

Trong giai đoạn đầu, với sự hỗ trợ của WB, hướng nghiên cứu tập trung vào ba vấn đề chính:

- Xây dựng khung thể chế PPP

- Bù lấp khoảng trống, rủi ro về tài chính và giải pháp xử lý

- Tổ chức thí điểm phương thức PPP ở các dự án giao thông đường bộ, cấp nước đô thị.

Trong các giai đoạn tiếp theo sẽ tiến tới xây dựng một hệ thống văn bản pháp lý về PPP như Nghị định của Chính phủ về PPP hoặc cao hơn. Xây dựng quỹ quốc gia hỗ trợ các dự án PPP và mở rộng diện áp dụng PPP trong các dự án kết cấu hạ tầng, Ngoài những dự án kết cấu hạ tầng kỹ thuật có thể mở rộng ra cả các lĩnh vực kết cấu hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế...

Đây là hướng huy động vốn rất quan trọng và đầy tiềm năng, đặc biệt trong các lĩnh vực kết cấu hạ tầng Việt Nam có lợi thế, có khả năng thu hồi vốn hoặc tạo ta hiệu quả lớn về an sinh xã hội. Tuy nhiên, cũng như kết cấu hạ tầng Việt Nam ở những năm 80 của thế kỷ 20, điểm xuất phát về khung pháp lý và kinh nghiệm của Việt Nam rất ít, nghiên cứu đi từ những khái niệm ban đầu, đề xuất những tiêu chí lựa chọn dự án PPP, nhà đầu tư PPP, sự phù hợp về tỷ lệ góp vốn công - tư phù hợp với điều kiện kinh tế của đất nước, doanh nghiệp, đặc điểm vùng, ngành, lãnh thổ, phương thức tổ chức thực hiện... trong khi yêu cầu là rất cấp bách nên phải xác định rằng đây là một nhiệm vụ vô cùng khó khăn, đầy thử thách. Bộ Kế hoạch và Đầu tư mong nhận được sự quan tâm và tham gia của các Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp trong và ngoài nước để hoàn thành nhiệm vụ này và tạo điều kiện thu hút mạnh mẽ hơn nguồn vốn tư nhân đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng.

Một đặc điểm quan trọng và cũng là một trong những cơ cấu đầu tư quan trọng, một trong những lực cản phát triển lĩnh vực kết cấu hạ tầng là công tác đền bù giải phóng mặt bằng. Đã có nhiều giải pháp, kể cả phân cấp quản lý dự án và vốn cho địa phương nhưng cho đến nay các giải pháp này chưa có hiệu lực cao, gây nhiều lãng phí trong đầu tư kết cấu hạ tầng từ việc tăng tổng mức đầu tư, thay đổi khối lượng và kéo dài tiến độ thực hiện dự án. Đây là vấn đề nhạy cảm nhưng thực tế cần có sự can thiệp mạnh từ cơ quan quyền lực nhà nước các cấp từ việc hài hoà các điều luật, cơ chế chính sách, sự phối hợp giữa các ngành, các cấp và chế tài xử lý các bên tham gia thực hiện công tác này. Cần có những tổ chức chuyên nghiệp thực hiện công tác này theo quy hoạch và bàn giao cho các nhà đầu tư theo kế hoạch trung hạn được hoạch định và cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Cuối cùng là vấn đề nguồn nhân lực. Đây cũng là vấn đề quan trọng đã được đề cập trong nhiều hội thảo, xin phép không đề cập đến trong tham luận này.

Đầu tư, đặc biệt là đầu tư kết cấu hạ tầng luôn là vấn đề nóng bỏng, được sự quan tâm của các ngành, các cấp và nhân dân. Chúng tôi xin đưa ra một vài giải pháp nhỏ mong nuốn cho công tác đầu tư kết cấu hạ tầng có những thay đổi tích cực hơn nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn vốn huy động được trong thời gian tới.

(www.vncold.vn)