TẠO NGUỒN TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
TS. Phạm Sỹ Liêm
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị
& Phát triển Hạ tầng
1. Tài chính đô thị trong khuôn khổ thể chế hiện hành
Đô thị nước ta ( theo Niên giám Thống kê 2007) bao gồm 5 thành phố trực thuộc Trung ương (tương đương cấp tỉnh), 40 thành phố và 48 thị xã trực thuộc tỉnh (tương đương cấp huyện) và 614 thị trấn (tương đương cấp xã), mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của mình được quy định trong Luật tổ chức HĐHD và UBND năm 2003 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. Bài này tập trung thảo luận vấn đề tạo nguồn tài chính cho đô thị thuộc tỉnh.
 |
|
Những khu đô thị mới đang phát triển nhưng còn không ít chuyện phải bàn cãi. |
Các Luật kể trên đều quán triệt cơ chế phân cấp quản lý hành chính.Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu. Nguồn thu của ngân sách địa phương gồm 18 khoản thu mà ngân sách địa phương (với đại diện là cấp tỉnh) được hưởng 100%; 6 khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; và thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
Thực ra,chỉ có cấp tỉnh là được phân cấp nhiều nhiệm vụ và quyền hạn nhất:
- Nguồn thu của ngân sách địa phương quy tụ về cấp tỉnh, rồi Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân bổ cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách huyện, xã;
- Trường hợp cấp tỉnh có nhu cầu chi xây dựng hạ tầng thuộc diện cấp tỉnh phải bảo đảm nhưng vượt quá khả năng cân đối, thì được phép huy động vốn trong nước và phải tự cân đối ngân sách để trả nợ.Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng trong nước hàng năm của cấp tỉnh;
- Được lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách
để đáp ứng các nhu cầu chi khi chưa kịp tập trung nguồn thu .
Đối với ngân sách thành phố, thị xã thuộc tỉnh, Luật NSNN chỉ quy định thêm là được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà đất, và được huy động sự đóng góp của tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng hạ tầng đô thị theo nguyên tắc tự nguyện, ngoài ra thì không khác gì cấp huyện có nền kinh tế nông nghiệp !
Cơ chế phân cấp đã tạo quyền chủ động tài chính khá rộng rãi cho những tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương nào mà các nguồn thu trên địa bàn đóng góp được nhiều cho ngân sách trung ương (hiện mới có vài chục địa phương như vậy). Thế nhưng thể chế tài chính công hiện hành vẫn chưa chú ý đúng mức tới vai trò của đô thị thuộc tỉnh, khiến nguồn tài chính cho sự phát triển của các đô thị này, kể cả thành phố loại 1, loại 2 còn phụ thuộc nhiều vào cấp tỉnh.
2. Cần hoàn thiện thể chế tài chính đô thị
Trong bối cảnh quá nửa dân số toàn cầu đã vào sống trong đô thị, Ngân hàng Thế giới đề xuất Chiến lược phát triển đô thị bền vững với 4 độ đo là Tính An cư (Livability), Năng lực cạnh tranh (Competitiveness),Trị lý giỏi (Good Governance) và Tài lực vững (Bankability), nói gọn là An cư-Cạnh tranh-Trị lý –Tài lực.
 |
|
Và những khu đô thị “cũ” cũng đâu phải đã hết chuyện phải bàn cãi? |
Tài lực vững được hiểu là có năng lực cân đối tài chính đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị thông qua hệ thống thu chi rành mạch, có thể dự báo được, và tuân theo thông lệ về kế toán, về quản lý tài sản và mua sắm công,đủ tín nhiệm để được vay tín dụng (Creditworthiness) khi tiếp cận thị trường vốn. Tài lực vững được đánh giá qua một loạt chỉ số (indicator) thể hiện tỷ lệ % của thuế, phí, khoản bổ sung của cấp trên, tiền vay và các nguồn thu khác trong tổng thu ngân sách, ngoài ra còn chỉ số lãi nợ phải trả và tỷ lệ vay thế chấp trong tổng tiền vay.
Hiển nhiên, độ đo tài lực vững có quan hệ mật thiết với ba độ đo khác, nhất là với trị lý giỏi, thể hiện qua năng lực giải trình (Accountability), liêm khiết và minh bạch, qua cách tiếp cận với phương thức lập quy hoạch và ngân sách có sự tham gia (Participatory planning and budgeting), việc thiết lập sự giám sát của nhân dân đối với chi ngân sách và cung ứng dịch vụ công cộng.
Tài chính đô thị nước ta tuy có chút ít đổi mới về thể chế nhưng vẫn còn rất yếu kém và đang cách khá xa các tiêu chí tài lực vững.Các hạn chế chủ yếu đối với tài chính đô thị thuộc tỉnh hiện thời là:
- các nguồn thu ngân sách eo hẹp;
- kém thu hút khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công cộng;
- ít nguồn thu bổ sung ngoài ngân sách .
Muốn tạo nguồn tài chính phát triển cho đô thị thuộc tỉnh thì phải xóa bỏ hoặc thu hẹp các hạn chế kể trên, hoàn thiện thể chế tài chính để đạt tài lực vững.Nếu đô thị có tài lực vững để phát triển thì cấp tỉnh cũng được hưởng lợi, vì đô thị sẽ đóng góp nhiều hơn vào ngân sách tỉnh và tác động lan tỏa sự phát triển ra toàn tỉnh.
Quá trình đô thị hóa nhanh ở nước ta đặt ra nhiều thách thức to lớn như tình trạng di dân tự phát, sự quá tải của hệ thống kết cấu hạ tầng và nhà ở,sự tồn tại số lượng lớn thị dân “không chính thức” và khu vực kinh tế “ không chính thức”. Trong bối cảnh đó,về mặt thể chế đô thị thuộc tỉnh lại không khác gì cấp huyện thì thực là khó hiểu! Vì vậy đã đến lúc cần đổi mới mạnh mẽ thẻ chế hành chính đô thi, bao gồm cả tài chính đô thị.
- Mở rộng nguồn tài chính đô thị
3.1. Các nguồn tài chính đô thị
Tài chính đô thị có hai nhóm nguồn thu chủ yếu,bao gồm nguồn thu do cấp tỉnh phân bổ xuống và nguồn thu tự huy động.
Nguồn thu ngân sách đô thị do cấp tỉnh phân bổ xuống được hình thành theo cơ chế phân cấp, cụ thể là HĐND cấp tỉnh căn cứ vào các khoản thu tại địa phương mà Thủ tướng giao tỷ lệ % cho tỉnh được hưởng, và các nguồn thu khác mà tỉnh được hưởng 100%, để quyết định tỷ lệ % phân bổ lại các khoản thu đó cho ngân sách đô thị. Các khoản thu này chia thành mấy nhóm như sau:
1/ Thu từ tài nguyên:
a) Thuế nhà, đất;
 |
|
Ở Việt Nam có bao nhiêu km đường cao tốc? |
b) Thuế chuyển quyền sử dụng đất;
c) Thuế sử dụng đất nông nghiệp;
d) Tiền sử dụng đất;
e) Tiền cho thuê đất;
f) Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác;
g) Thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên thu từ dầu khí).
2/ Thu từ tài sản:
a) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;
b) Thu hồi vốn của ngân sách đô thị tại các tổ chức kinh tế; thu nhập từ vốn góp của đô thị.
3/ Thu từ sản xuất,kinh doanh,dịch vụ công:
a) Thuế môn bài;
b) Thuế giá trị gia tăng;
c) Thuế thu nhập doanh nghiệp;
d) Thuế thu nhập cá nhân;
e) Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài;
f) Thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước;
g) Phí xăng dầu;
h) Phí thu từ người tiêu dùng dịch vụ công cộng;
i) Lệ phí trước bạ, các khoản phí, lệ phí từ hoạt động sự nghiệp;
j) Thu xổ số kiến thiết.
Ngân sách đô thị chỉ được hưởng theo tỷ lệ % các khoản thu kể trên,tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi của đô thị. Có lẽ đô thị chỉ có quyền hoàn toàn chi phối các khoản thu từ nguồn huy động, bao gồm:
a) Viện trợ không hoàn lại và đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài cho đô thị;
b) Huy động từ các tổ chức và cá nhân theo quy định của pháp luật;
c) Thu từ kết dư ngân sách đô thị và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Cơ chế thu ngân sách đô thị theo Luật NSNN có các điểm mạnh sau đây:
- khi kinh tế đô thị tăng trưởng thì lượng thu cũng tăng theo;
- khuyến khích chính quyền đô thị tận thu, chống thất thu.
Tuy vậy cơ chế này lại hàm chứa những hạn chế rất nghiêm trọng,cụ thể là:
- tỉnh xác định tỷ lệ % phân bổ nguồn thu cho đô thị trên cơ sở tính toán nhiệm vụ chi,trong đó diện chi đầu tư phát triển là trường phổ thông các cấp, điện chiếu sáng,cấp thoát nước,giao thông đô thị,vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi khác (không rõ bao gồm những công trình y tế, văn hóa, xã hội nào?). Thế nhưng trên thực tế, các dự án ODA vế kết cấu hạ tầng như cấp thoát nước,vệ sinh đô thị v.v…trong đô thị đều do cấp tỉnh nắm giữ, công trình hoàn thành cũng do cấp tỉnh vận hành và cung ứng dịch vụ; cấp đô thị chỉ có vai trò tham gia như bên được hưởng lợi và có trách nhiệm làm công tác đền bù giải phóng mặt bằng. Điều đó có nghĩa là nguồn tài chính phát triển lại do cấp tỉnh chi phối, khiến cấp đô thị không phát huy được tính tích cực và quyền chủ động trong phát triển đô thị.
- tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia cho cấp đô thị không được xác định theo quy tắc rõ ràng nên dễ biến động, khó dự kiến (unpredictable), khiến cấp đô thị khó đề ra mục tiêu phấn đấu đạt tới tài lực vững.
- nguồn thu tự huy động theo quy định của pháp luật không rõ ràng nên khó khai thác.
3.2.Ổn định và tăng cường nguồn thu do cấp tỉnh phân bổ
Đô thị thuộc tỉnh là nơi nhân khẩu phi nông nghiệp quần tụ với mật độcao, có các hoạt động kinh tế,văn hóa,xã hội,chính trị sôi động, là địa bàn đóng góp tỷ lệ quan trọng vào nguồn thu ngân sách của tỉnh.Để thực hiện tốt chức năng tụ tập và vai trò đầu tàu phát triển khu vực của mình,chính quyền đô thị cần có khả năng chủ động linh hoạt xử lý mọi vấn đề mới nẩy sinh, do đó cần có trong tay các công cụ quản lý cần thiết,bao gồm cả công cụ tài chính. Vì vậy việc HĐND tỉnh phân bổ tỷ lệ % các khoản thu có phân chia cho cấp đô thị thuộc tỉnh cần có quy chế rành mạch theo luật định,trong đó nên bao gồm môt số quy định sau đây:
- tỷ lệ % phân chia các khoản thu cần được giữ ổn định cho từng kỳ kế hoạch 5 năm;
- đô thị được hưởng 100% thuế nhà đất (còn gọi là thuế tài sản-property tax, thường chiếm 30-70% thu ngân sách đô thị các nước);
- đô thị loại 1 và loại 2 được lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách và được huy động vốn trong nước khi cần thiết như cấp tỉnh;
- đô thị là chủ đầu tư các dự án phát triển KCHT đô thị, kể cả dự án sử dụng vốn bổ sung của tỉnh hoặc vốn ODA.
3.3.Tính đúng,tính đủ chi phí dịch vụ công cộng
Các dịch vụ công cộng ngày càng phải tăng tiến cả về số lượng và chất lượng nhưng việc cung ứng còn nặng tính bao cấp, khiến đô thị tuy phải chi khá nhiều nhưng vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu kinh phí của quản lý,vận hành và sửa chữa khiến KCHT đô thị xuống cấp nhanh chóng.
Trợ cấp cho các dịch vụ công cộng đang là gánh nặng cho ngân sách đô thị, vì vậy giảm nhẹ hoăc xóa bỏ các khoản trợ cấp này cũng tác động tương đương với tăng nguồn thu để cân đối ngân sách. Thế nhưng muốn tăng phí thu từ những người sử dụng dịch vụ thì lại vấp phải tàn dư của tư duy bao cấp và luận điểm bảo vệ người nghèo.Thực ra phí thấp và trợ cấp chỉ có lợi cho người giàu vì họ mới sử dụng nhiều dịch vụ, còn muốn quan tâm người nghèo thì có nhiều cách khác hiệu quả hơn.
Việc giảm trợ cấp cần được thực hiện theo một lộ trình nhưng việc đầu tiên là phải tính đúng, tính đủ chi phí dịch vụ dựa trên nguyên tắc kinh doanh. Nếu thu phí thấp hơn chi phí thì chính quyền đô thị phải dùng ngân sách, tức là tiền của mọi người đóng thuế để trả đủ cho doanh nghiệp cung ứng dịch vụ, và công bố rộng rãi cho người sử dụng dịch vụ biết. Đối tượng được trợ cấp là người sử dụng dịch vụ chứ không phải bên cung ứng.
Hiện nay nhiều dịch vụ đô thị đang được miễn phí như thoát nước, chiếu sáng công cộng.Ở nhiều nước người ta thu phí các dịch vụ này qua phí cấp nước, cấp điện, không những thế còn thu cả phí bảo vệ môi trường cũng bằng cách đó.
Chính quyền đô thị có trách nhiệm bảo đảm cho nhân dân đô thị dược sử dụng dịch vụ đầy đủ với chất lượng tốt, vì vậy HĐND đô thị là cấp quy định mức thu phí dịch vụ chứ không nên là HĐND tỉnh.
3.4.Thu hút khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công cộng
Nước ta có chính sách mở cửa ngành dịch vụ công cộng cho khu vực tư nhân trong nước và ngoài nước tham gia theo hợp đồng BOT, BTO, BOO, BT, nhưng chưa thu được kết quả mong muốn vì gặp trở ngại về giá dịch vụ thấp.Nay nếu giá dịch vụ được tính đúng, tính đủ thì khu vực tư nhân sẽ tham gia mạnh mẽ vào lĩnh vực kinh doanh này.
Xét khả năng nguồn vốn còn hạn chế của khu vực tư nhân trong nước, chính quyền đô thị nên sử dụng phương thức đấu thầu tuyển chọn doanh nghiệp quản lý vận hành công trình KCHT đã xây dựng hoàn thành.Phương thức này cho phép nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ và giảm bớt trợ cấp,đồng thời bồi dưỡng lực lượng trong tương lai có khả năng mở rộng hoạt động kinh doanh cung ứng dịch vụ công cộng.
Tóm lại, thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân cung ứng dịch vụ công cộng là phương thức có hiệu quả giúp đô thị đạt được tài chính vững.
- Huy động nguồn thu ngoài thuế từ đất đai đô thị
Nguồn thu ngoài thuế từ đất đai đô thị mới là nguồn cấp vốn quan trọng phát triển đô thị, thế nhưng để làm được điều này thì phải nghiên cứu xây dựng thể chế phù hợp và nâng cao năng lực thực thi thể chế cho chính quyền đô thị. Ở đây chỉ nêu một số định hướng để tham khảo.
Đất đô thị được sử dụng theo quy hoạch,và giá trị mỗi khoảnh đất phụ thuộc chủ yếu vào vị trí (location) của nó. Đất đô thị có thể ở trong khu vực đã xây dựng (brownfield sites) hoặc tại khu vực chưa xây dựng.Thị trường đất đô thị nước ta gồm hai cấp: thị trường cấp 1 do Nhà nước độc quyền chi phối bằng cách thu hồi đất để giao cho người sử dụng vì lợi ích công cộng, kể cả để thực hiện quy hoạch; và thị trường cấp 2, trong đó những người đang có quyền sử dụng đất hợp pháp chuyển nhượng,trao đổi cho nhau.
Quyền hạn và lợi ích của đô thị về tài chính thể hiện trong từng trường hợp kể trên không giống nhau.Chẳng hạn Điều 70 Luật Xây dựng quy định khi xây dựng đường mới hoặc mở rộng đường hiện có thì phương án giải phóng mặt bằng phải bảo đảm vừa xây dựng được công trình mới,vừa chỉnh trang được các công trình mặt phố, bảo đảm Nhà nước điều tiết được giá trị chênh lệch về đất sau khi giải phóng mặt bằng và đầu tư xây dựng công trình. Hoặc có nước khi cho phép dự án xây dựng khu đô thị mới thì luật pháp quy định chính quyền có quyền đưa ra yêu cầu nhà đầu tư xây dựng bằng tiền của họ một số công trình công cộng như trường học,trụ sở hành chính rồi giao lại cho chính quyền, gọi là planning gain. Tại khu vực đô thị đã xây dựng, khi cho phép dự án cải tạo một khoảnh đất thì có nước (Trung quốc) yêu cầu nộp phí sử dụng hạ tầng, có nơi (Hồng Công) yêu cầu nộp thuế phát triển.
Thị trường bất động sản đóng góp lớn vào phát triển đô thị, kể cả tài chínhđô thị, vì vậy cần tạo điều kiện cho nó vận hành thông suốt và lành mạnh.Với công cụ thuế thích hợp, ngoài thuế giá trị gia tăng còn đánh thuế lũy tiến vào lợi nhuận thu được qua từng hợp đồng mua bán BĐS, chính quyền vừa hạn chế được hoạt động đầu cơ vừa tạo được nguồn thu đáng kể cho ngân sách. Hiển nhiên điều này tùy thuộc vào việc đổi mới chế độ thuế Cuối cùng cũng nên xem xét tình trạng giá đất đô thị đang quá cao như hiện nay là có lợi hay có hại cho ngân sách đô thị?
Mọi người đều biết giá đất trong thị trường đất đô thị phụ thuộc vào giá thành khai thác, vào vị trí khoảnh đất, vào quan hệ cung cầu và sự cạnh tranh.Nếu giá đất quá rẻ thì sẽ dẫn đến sử dụng lãng phí, nếu quá đắt thì làm tăng chi phí phát triển kinh tế quốc dân, kể cả tăng chi ngân sách vì đô thị cũng cần đến nhiều đất đai cho các dự án công. Chỉ có giá đất “vừa phải”thì mới cân đối các lợi ích và các mối quan hệ, khuyến khích thâm dụng để tiết kiệm đất, phù hợp với yêu cầu của phát triển bền vững.
Chính sách thu hồi đất hiện hành của nước ta chứa đựng nhiều yếu kém nên công tác đền bù giải phóng mặt bằng gặp rất nhiều trở ngại, tiến độ xây dựng kéo dài, và là nguyên nhân của 80% của các vụ khiếu kiện đông người và kéo dài. Tôi đã có dịp thảo luận chủ đề này tại hội thảo khác,ở đây chỉ nhắc qua vì có liên quan đến giá đền bù đất đai.
Cũng cần nói thêm rằng Nhà nước đóng nhiều vai trò trong vấn đề đất đai: ngoài chức năng quản lý hành chính, Nhà nước còn là người cung ứng độc quyền trong thị trường đất cấp 1 và cũng là bên cần rất nhiều đất cho các dự án đầu tư công, vì vậy Nhà nước phải chịu trách nhiệm chính về tình trạng giá đất đô thị cao đến mức phi lý như hiện nay! Một ví dụ: Hà Nội và TP Hồ Chí Minh đem đấu giá một số mảnh đất và đạt được giá rất cao, khoảng 4000 USD/m2. Thế nhưng khi tự hào với kết quả này người ta quên rằng chính mình đã tạo ra giá thị trường để rồi phải dựa vào nó mà đền bù để lấy đất mở đường gần đó! Cách làm hợp lý là đấu thầu để chọn dự án phát triển các mảnh đất nói trên một cách tốt nhất và có đóng góp tài chính thỏa đáng cho đô thị.
Kết luận
Đô thị thuộc tỉnh có nhiều nguồn thu tiềm năng có thể huy động. Để có được tài chính vững, đô thị cần được trao quyền rộng rãi hơn nữa, phải đoạn tuyệt với tư duy bao cấp, học tập kiến thức quản lý đô thị hiện đại, phát huy tinh thần sáng tạo, chống tác phong quan liêu,lãng phí và đấu tranh chống tệ tham nhũng. Thế nhưng then chốt của giải pháp lại ở trong tay những người làm chính sách ở cấp Trung ương. Mong rằng tham luận này của tôi có thể đóng góp chút ít vào quá trình đổi mới thể chế hành chính đô thị nước ta./.
(www.vncold.vn)
|