GÓP Ý KIẾN

VÀO DỰ THẢO THỨ 18 LUẬT QUY HOẠCH ĐÔ THỊ

TS. PHẠM SỸ LIÊM

Phó Chủ tịch

TỔNG HỘI XÂY DỰNG VIỆT NAM

Phát triển đô thị ở Hà Nội có theo qui hoạch?

  Soạn thảo Luật Quy hoạch đô thị là công việc rất gian nan vì mấy lẽ sau đây:

-          Phải đoạn tuyệt với  tư duy kế hoạch cứng nhắc và cách thức quy hoạch theo chỉ thị đã hình thành từ nhiều năm trước đây để thích ứng với thực tế đô thị nước ta trong kinh tế thị trường;

-          Phải hấp thu được các thành tựu tiên tiến của hoạt động quy hoạch đô  thị trên thế giới rồi chọn lọc áp dụng cho phù hợp với thực tiễn hiện tại của Việt Nam về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, môi trường thể chế, năng lực của các cấp chính quyền và của các chuyên gia quy hoạch;

-          Phải đặt Luật Quy hoạch trong toàn bộ hệ thống luật pháp quy hoạch (gồm luật, văn bản pháp quy của chính phủ và các địa phương, quy chuẩn và tiêu chuẩn kỹ thuật) và trong mối tương quan với các luật khác để xác định xem Luật QH chỉ nên điều chỉnh những quan hệ pháp luật gì, tới mức nào mà thôi.

Tôi đánh giá cao công sức và tâm huyết của các nhà làm luật trong quá trình dự thảo luật để bây giờ chúng tôi có điều kiện đóng góp ý kiến vào bản dự thảo lần thứ 18 của Luật và tôi nghĩ công sức và tâm huyết của họ không phải đến đây là dừng lại.

 Báo cáo giữa kỳ này  của tôi sơ bộ nêu lên các chủ đề mà  tôi nghĩ nên được quan tâm xem xét nghiên cứu thêm để có những sửa đổi, bổ sung cần thiết nhằm làm cho dự thảo Luật trở nên hoàn thiện hơn.

1.Bối cảnh ra đời của Luật

Luật của mỗi quốc gia được ban hành để xử lý những vấn đề đô thị của quốc gia đó,vì vậy khi tham khảo luật quy hoạch mỗi nước thì cũng cần am hiểu bối cảnh ra đời của luật nước đó để vận dụng  thích hợp vào hoàn cảnh quốc gia và đô thị nước ta hiện nay. Bối cảnh Việt Nam có liên quan đến sự ra đời của Luật Quy hoạch có thể tóm tắt lại như sau:

-          Việt Nam đang chuyển đổi kinh tế nên cần tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển và vận hành của các loại thị trường, trong đó có thị trường bất động sản;

-          Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh nhưng không đồng đều tại các vùng,tập trung chủ yếu vào ba vùng kinh tế trọng điểm.Hiện tượng đô thị hóa dọc đường quốc lộ và tỉnh lộ (sprawl) diễn ra phổ biến khắp  nơi. Đô thị được phân thành 5  loại và loại đặc biệt, xếp hạng theo 3 cấp: trực thuộc Trung ương,thuộc tỉnh và thuộc huyện. Chung quanh hai đô thị lớn là TP Hồ Chí Minh và Hà nội đang hình thành Vùng Đại thị (Metropolitan Areas), còn tại vùng duyên hải Miền Trung đang xuất hiện Chuỗi Đô thị từ Huế đến Nha Trang.

Hoạt động quy hoạch đô thị nước ta bắt đầu từ thời Pháp thuộc, bị ngưng lại trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ. Sau năm 1954 việc khôi phục các đô thị Miền Nam vẫn theo phương pháp quy hoạch của Pháp còn ở Miền Bắc thì học tập áp dụng phương pháp quy hoạch đô thị của Liên Xô dựa trên lý luận của trường phái Chủ nghĩa Hiện đại (Modernism) có từ thập kỷ 20 thế kỷ trước và cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Cán bộ quy hoạch đô thị được đào tạo tại Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa khác rồi tại các trường  trong nước theo chương trình đào tạo của Liên Xô.

Cảnh tượng phổ biến và khó quên những ngày mưa úng cuối năm 2008 tại Hà Nội. Không rõ Qui hoạch thoát nước & các Dự án có liên quan từ Qui hoạch đó đã được thưc hiện ra sao?

Ngoài quy hoạch đô thị có quy hoạch ngành do các bộ lập ra, nhưng chưa có quy hoạch vùng, ngoại trừ Vùng Thủ đô Hà Nội bao gồm hành phố Hà Nội và 6 tỉnh chung quanh. 

Cuối Thế kỷ 20 hiện tượng tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường và đô thị hóa lan tỏa tự phát dọc các tuyến đường dẫn ra ngoại thành (hiện tượng vòi bạch tuộc-sprawl) đã thúc đẩy sự ra đời của Đô thị học Mới (New Urbanism ) với cốt lõi là tính An Cư  (Livability). Quá trình toàn cầu hóa và sự tăng trưởng nhanh của các đô thị khiến Chiến lược Phát triển Đô thị (Cities Development Strategy - CDS) với bốn độ đo là tính An Cư, Khả năng Cạnh tranh (Competitiveness), Trị lý Giỏi (Good Governance), Tài chính vững (Bankability) trở nên cần thiết, và khiến nhiều đô thị chuyển sang áp dụng phương pháp quy hoạch chiên lược (strategic planning).

Khi xây dựng Luật Quy hoạch đô thị, các soạn giả nên nghiên cứu kỹ bối

cảnh nói trên để đề ra mục đích làm luật và nêu yêu cầu đối với nội dung cần có của luật.

2.Mục đích và kết cấu của Luật

Khi xây dựng luật thì hiển nhiên cần xác định rõ mục đích lập pháp,dù rằng không đưa mục đích đó thành một điều luật như cách làm luật của Việt Nam hay đưa vào Điều Một như cách làm luật của một số nước mà tôi xin trích dẫn dưới đây để tham khảo:

Luật QHĐT Trung Quốc năm 1989. Điều 1: Luật này được chế định nhằm xác định quy mô và phương hướng phát triển đô thị,thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế và xã hội của đô thị, chế định hợp lý quy hoạch đô thị và tiến hành xây dựng đô thị thích ứng với nhu cầu xây dựng xã hội chủ nghĩa hiện đại hóa.

Luật QHĐTNT Trung Quốc năm 2007. Điều 1: Luật này được chế định để tăng cường quản lý quy hoạch đô thị nông thôn,điều hòa bố cục không gian đô thị nông thôn, cải thiện môi trường ở, xúc tiến sự phát triển toàn diện điều hòa bền vững của kinh tế-xã hội đô thị.

Luật QHĐT Đài Loan năm 1988. Điều 1: Luật này được chế định để cải thiện môi trường sinh hoạt của cư dân, và xúc tiến sự phát triển cân bằng theo quy hoạch của thành thị, thị trấn và thị tứ.

Luật số 83-8 của Pháp năm 1983. Điểu 1: Lãnh thổ Pháp là di sản chung của dân tộc. Mỗi tập thể công cộng là người quản lý và là người bảo đảm cho nó trong khuôn khổ thẩm quyền của mình. Trong sự tôn trọng quyền tự trị của nhau, các tập thể công cộng điều hòa các dự kiến và các quyết định của mình về sử dụng không gian nhằm chỉnh trang khuôn khổ đời sống, đảm bảo mà không phân biệt đối xử cho các cư dân hiện tại và trong tương lai các điều kiện cư trú,việc làm, dịch vụ và giao thông phù hợp với các nhu cầu đa dạng và  nguồn lực của họ, quản lý đất đai một cách tiết kiệm, bảo vệ môi trường thiên nhiên và các cảnh quan cũng như sự an toàn và vệ sinh công cộng, xúc tiến sự cân bằng giữa các cư dân sống trong đô thị và vùng nông thôn và hợp lý hóa nhu cầu di chuyển.

Trong Tờ trình Chính phủ, Bộ Xây dựng nêu lên 4 quan điểm chỉ đạo soạn thảo Luật. Quan điểm thứ 2 thực ra không cần thiết mà nên thay bằng quan điểm xem quy hoạch đô thị là một quá trình. Nên bổ sung vào quan điểm 1 vấn đề tiết kiệm đất đai và phát triển bền vững. Quan điểm thứ 3 đề cập đến hệ thống pháp luật về QHĐT nhưng không thấy nêu danh mục các văn bản pháp quy chủ yếu nhất đã có và cần có trong hệ thống ấy để có sự phân công hợp lý về nội dung cho các văn bản, thông qua đó mà quy định nội dung cần thiết của Luật phù hợp với vai trò của nó như đã nói ở đầu b/c này. Kết cấu của Luật bao gồm 7 Chương với 80 Điều,cụ thể như sau: 1/ Quy định chung (17 Điều); 2/Lập QHĐT(5 Mục 22 Điều); 3/ Thẩm định, phê duyệt QHĐT(6 Điều); 4/ Điều chỉnh QHĐT(8 Điều); 5/Thực hiện và quản lý phát triển đô thị theo QH ( 5 Mục ,23 Điều); 6/Thanh tra và xử lý vi phạm (2Điều); 7/Điều khoản thi hành(2 Điều). Kết cấu này cho thấy Chương 1, Chương 2 vả Chương 5 là trọng tâm của Luật. Thế nhưng về pháp lý thì các quy định chung trong Chương I không bao giờ nên là trọng tâm của Luật,Các điều khoản đó có tính tuyên bố,ít hiệu lực pháp lý,vì vậy nên rút gọn lại.  

Tình trạng ngập úng ở TP Hồ Chí Minh cũng không khả quan hơn!

Nên gộp Chương 3 vào Chương 2 vì thẩm định và phê duyệt QHĐT tuy quan trọng nhưng cũng chỉ là 1 trong 5 khâu được quy định trong Điều 8, có nhiệm vụ xác lập tính pháp lý của đồ án QHĐT.

Nên đưa Chương IV ra sau Chương V thì hợp lô gich hơn vì lẽ phải qua thực hiện mới phát hiện được những chỗ cần phải điều chỉnh trong đồ án QH.

Dưới đây tôi xin góp ý kiến vào từng chương điều cuả  Dự thảo Luật.

3. CHƯƠNG I.Quy định chung

Điều 1 : cần nêu cụ thể quyền và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân vào phạm vi điều chỉnh vì đã bao hàm trong  phạm vi điều chỉnh nêu phía trước.

Điều 2:  Nên bỏ vì đã có khoản 1 Điều 3  và Điều 6.

Điều 3: Nên đưa xuống Chương VII.

Điều 4: Cụm từ “khu chức năng đô thị” trong định nghĩa khu đô thị mới nên được thay thế bằng cụm từ đơn giản là” khu vực đô thị”. Sau này cũng nên như thế.

Nên bỏ định nghĩa số 8 (vì không có phân khu) và số 10(vì không cần thiết).

Trong định nghĩa 12 nên định nghĩa kiến trúc đô thị là hình ảnh và ấn tượng mà quần thể công trình xây dựng và các vật thể trang trí đem lại cho cảnh quan đô thị. Không nên định nghĩa kiến trúc là vật thể kiến trúc!

Trong định nghĩa 13, không gian đô thị chỉ nên định nghĩa là:phần mặt đất, mặt nước trong địa giới đô thị cùng với khoảng không bên trên và khoảng ngầm bên dưới nó.

Trong định nghĩa 15, nên đưa từ quy hoạch lên trước từ sử dụng.

Nên bỏ định nghĩa 16 vì không nên thêm giấy phép quy hoạch mà chỉ có quyết định cấp phép cho dự án (trong đó đã xác định địa điểm xây dựng).

Trong định nghĩa 18, nên thay cụm từ “hạ tầng kỹ thuật khung” bằng cụm từ “hạ tầng kỹ thuật cấp 1”.

Bỏ định nghĩa 19 vì đã đưa vào định nghĩa 13.

Điều 5: Nên đổi tên là “Phân cấp và phân loại đô thị” có nội dung như sau:

Đô thị bao gồm thành phố trực thuộc trung ương, đô thị thuộc tỉnh và đô thị thuộc huyện. Đô thị được phân thành nhiều loại theo tiêu chí do chính phủ quy định.

Sở dĩ dùng từ đô thị vì trong tương lai có thể có thị xã thuộc huyện.

Điều 7 và Điều 8: nên đưa xuống Chương 2 vì chỉ liên quan tới lập QHĐT. Điều 7 nên được gia công thêm để tăng tính tổng quát và tính lô gich.Thêm phòng và giảm nhẹ thiên tai vào Điều này.

Điều 9: Nên gia công cho ngắn gọn và thể hiện được nguyên tắc QH có sự tham gia ( participatory planning ) mà quốc tế đã áp dụng phổ biến.

Điều 10 và Điều 11:Hội đồng Kiến trúc quy hoạch và Kiến trúc sư trưởng tuy cần thiết nhưng không cần đưa vào Luật vì chỉ phục vụ  tác nghiệp và không phải nơi nào cũng có, vả lại chức vụ hành chính và tổ chức kiểu này thường hay thay đổi.Tóm lại, nên bỏ 2 Điều này.

Điều 12 về lưu trữ hồ sơ nên đưa xuống Chương về thẩm định và phê duyệt QH.

Điều 13,14: Nên đưa xuống Chương 2 vì chỉ liên quan tới lập QHĐT.

Điều 15: Nội dung này chỉ đáng đưa vào thông tư hoặc nghị định.Thay vào đó là chủ trương của Nhà nước khuyến khích áp dụng khoa học kỹ thuật tiên tiến vào QHĐT.

Điều 17: Nên bỏ vì đó là hành vi vi phạm pháp luật , nếu kể ra thì còn nhiều nữa.

Tóm lại, nếu được chỉnh lý thì Chương I bỏ 4 Điều , chuyển 4 Điều xuống Chương II ,1 Điều xuống Chương III và 1 Điều xuống Chương VII, chỉ còn lại 7 Điều.

4. CHƯƠNG II - Lập QHĐT

Mục1 : Tổ chức lập QHĐT

Điều 18:Khoản 1 thiếu rõ ràng: toàn bộ đô thị nghĩa là gì?có bao gồm ngoại thành, ngoại thị không?  còn đô thị mới thì chưa có gì cả. Bỏ điểm b trong khoản 2 vì tuy có phân khu ( zoning) nhưng QH phân khu là trích từ QH chung.

Điêu 19: Cụm từ “Trách nhiệm tổ chức” nên thay bằng từ “Phân cấp”. Theo nguyên lý của Quy hoạch Chiến lược hiện đại, cấp có trách nhiệm quản lý thực hiện quy hoạch nào thì phải tổ chức lập quy hoạch đó. Cấp trên một cấp có trách nhiệm phê duyệt chứ không làm thay. Nếu chấp nhận nguyên lý này thì Bộ Xây dựng tổ chức lập quy hoạch hệ thống đô thị cả nước và từng vùng,kể cả  vùng đại thị. UBND tỉnh lập QH hệ thống đô thị của tinh và QH đô thị mới. Xét thực tiễn thị trấn hiện nay, UBND huyện nên tổ chức lập QH thị trấn, kể cả thị trấn mới .

Điều 13 và 14 trong Chương I chuyển xuống nên gom lại thành Điều 19a, quy định việc cơ quan tổ chức lập QHĐT có trách nhiệm chọn lựa đơn vị tư vấn đủ năng lực hành nghề QHĐT để làm dịch vụ cụ thể về QHĐT.

Điều 8 nên chuyển xuống thành Điều 19b, quy định trình tự lập QHĐT.

Điều 7 nên chuyển xuống thành Điều 20a.

Mục 2 nên bỏ vì đã có Điều 9. Các quy định cụ thể nên đưa vào nghị định.

Mục 3.Nhiệm vụ QHĐT.

Điều 24: Nên ghép khoản 1 của Điều này vào khoản 1 của Điều 25 và bỏ khoản 2 vì có Điều 40 ở sau.

Điều 25:  Khoản 1: Nhiệm vụ QH chung cần nêu lên thời hạn , tầm nhìn  QH và định hướng ranh giới QH. Nhiệm vụ QH chung phải phù hợp với QH vùng, nếu có.

Khoản 2 nên bỏ vì không cần có QH phân khu (không rõ mục đích,trùng lặp nội dung).

Khoản 3: Nhiệm vụ QH chi tiết phải phù hợp với QH chung của đô thị và QH chi tiết khu vực xung quanh, nếu có. Nhiệm vụ QH chi tiết cần xác định rõ ràng ranh giới QH và đề ra tầm nhìn phù hợp với quy hoạch chung hoặc xa hơn.

Khoản 4: Thế nào là “giữ gìn được không gian kiến trúc và nét đặc trưng của đô thị”? Nên chữa lại.

Khoản 5:Từ “hoàn thiện” nên đổi là “hoàn chỉnh”. Khoản này vẫn dùng từ  “không gian kiến trúc” là từ không có trong phần định nghĩa!

Nên chú ý khớp nối nội dung của Điều 25 vơi nội dung Điều 20a (tức Điều 7).

Mục 4: Bỏ từ “lập” trong tên gọi của mục này.

Điều 26:. Nên chú ý: Thời hạn và tầm nhìn QH do nhiệm vụ QH đề ra và đồ án QH chỉ có việc chấp hành.

Nên nhập Điều 26 và Điều 27 vào một vì chẳng có gì khác nhau. Sự khác nhau về tỷ lệ bản đồ được quyết định bởi diện tích đô thị chứ không phải bởi cấp của nó.

Nội dung QH chung còn bỏ sót một số chủ đề hệ trọng như: phân khu (zoning); bảo tồn di sản thiên nhiên và văn hóa kịch sử; phòng và giảm nhẹ thiên tai; bảo vệ môi trường.

Đối với đô thị hiện có,cần nêu lên khu vực cấm hoặc hạn chế xây dựng, khu vực đã xây dựng, khu vực sẽ xây dựng đợt đầu và trong thời hạn QH, và khu vực dự trữ để phát triển đô thị sau này. Điều này quan trọng đối với quản lý thực hiện QH.

Tất cả vấn đề nêu trên là cơ sở cho điều 36 ở sau.

Điều 28: Đặc điểm của đô thị thuộc huyện là quy mô nhỏ, mức độ đô thị hóa chưa cao và  có nhiều mối liên hệ với khu vực  nông nghiệp xung quanh nó, do đó quy hoạch chung phải phù hợp với đặc điểm này.

Điều 30: Nên bỏ vì không có QH phân khu.

Điều 32: Nên tách thành 2 Điều, một cho khu vưc đã xây dựng và một cho khu vực sẽ xây dựng.

Luật Đài Loan phân chia hoạt động canh tân(đổi mới) khu vực đô thị đã xây dựng thành 3 dạng:1/xây lại.Toàn bộ đất đai bị thu hồi để QH lại;2/chỉnh trang.Bắt buộc một số công trình phải xây lại,chữa lại hoặc dỡ bỏ.Khi cần thì thu hồi đất đai cho các mục đích đó;3/duy trì.Nâng cấp kết cấu hạ tầng.

Kinh nghiệm của Đài Loan bổ ích cho nước ta để điều chỉnh chủ trương “phủ kín QH chi tiết” mà một số đô thị lớn đã áp dụng.

 Điều 33 và 34: Không nên yêu cầu phải nghĩ đến thiêt kế đô thị khi lập QH chung vì thời hạn QH rất dài trong khi thiêt kế đô thị có tính thời điểm và gằn với tiến bộ KHKT.

Điều 35 :Nên ghi rõ :Quy định quản lý theo đồ án QH là một văn bản riêng biệt trong hồ sơ đồ án,được phê duyệt khi phê duyệt đồ án.

Mục 5.

Điều 37: Trong khoản 1, điểm a nên thêm “và giao thông đối ngoại”, điểm d nên thêm “và nước mưa”, điểm e nên đổi thành “viễn thông”.

Khoản 2 Điều này và Điều 38 nên bỏ,vì không thể tưởng tượng lập quy họach đô thị mà không có hạ tầng là bộ xương sống của nó, cũng như lập quy hoạch hạ tầng mà không có quy hoạch sử dụng đất đai, vậy hạ tầng phục vụ cho cái gì, để làm gì? Hai quy hoạch này không phải là lồng ghép mà là đồng thời, là điều kiện của nhau. Đất đai sở dĩ thành đất đô thị là vì có hạ tầng.

Điều 39 chỉ đáng đưa vào thông tư hay nhiều lắm là nghị định.

Tóm lại, Mục 5 nên bỏ đi và đưa  Điều 37 vào Mục 4.

5.CHƯƠNG III. -Thẩm định, phê duyệt QHĐT

Nên bỏ từ “Tổ chức” trong tên gọi chương này

Điều 43: Hội đồng thẩm định chỉ là thể chế phụ trợ với số lượng, thành phần, trách nhiệm quyền hạn không xác định vì vậy không nên đưa vào Luật.

6. CHƯƠNG IV.Điều chỉnh QHĐT

Điều 46 :Trong trị lý (governance) đô thị hiện đại người ta thường dùng phương pháp giám thị và đánh giá (monitoring & evaluation – M&E ).Đối với quá trình thực hiện QHĐT cũng vậy,cần M&E thường xuyên và lưu trữ dữ liệu để phục vụ cho việc đánh giá định kỳ.Qua đánh giá mới phát hiện cần điều chỉnh gì,còn rà soát là để đánh giá.Vì vậy Điêu này nên gọi là giám thị và đánh giá.

Điều 49 :Nội dung điều chỉnh bao giờ cũng chỉ có tính cục bộ.Vì vậy không cần phân loại điều chỉnh,thay vào đó là quy đinh về lâp lại đồ án QH và hủy đồ án cũ.

Cấp nào lập QHĐT thì cấp đó tổ chức điêu chỉnh QHĐT đó.

7. CHƯƠNG V.Tổ chức thực hiện và quản lý phát triển đô thị theo Quy hoạch.

Chương này rất quan trọng vì khâu thực hiện là khâu yếu nhất trong hoạt động QHĐT của các đô thị hiện nay.

Muốn quản lý thì phải có các công cụ quản lý ,tuy không cần nhiều nhưng phải hữu hiệu.

Vì cần có nhiều thời gian suy nghĩ nên tôi sẽ góp ý kiến vào Chương này trong Báo cáo cuối cùng.

8. CÁC CHƯƠNG KHÁC

Sau Chương VI nên thêm một chương về trách nhiệm  pháp luật như trong luật QH của Trung quốc để khăc phục tính tùy tiện trong hoạt động QHĐT.Trách nhiệm pháp luật khác với vi phạm pháp luật.

Chương VII : Ngoài việc đưa điều 3 của chương I vào chương này,nên thêm 1 điều quy định chính quyền đô thị có thể căn cứ vào Luật QHĐT mà ban hành Điều lệ Quản lý QHĐT phù hợp với đặc điểm của đô thị mình.

KẾT LUẬN

Các chuyên gia soạn thảo Luật QHĐT đã bỏ ra nhiều tâm huyết để thực hiện trách nhiệm được giao, đến nay đã đưa ra Dự thảo lần thứ 18 trình lên Chính phủ. Tuy vậy, tôi nghĩ Dự thảo vẫn có thể tiếp tục hoàn thiện cả về nội dung, kết cấu và cách diễn đạt để trở thành văn bản Luật tốt hơn.

 (www.vncold.vn Ngày 14 tháng 9 năm 2008)

Đóng góp ý kiến về bài viết này