 |
|
TP Stockholm (Thụy Điển) cuối thu | TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐÂU TƯ PHÁT TRIỂN DỊCH VỤ CÔNG CỘNG TẠI CÁC ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI
TS.Phạm Sỹ Liêm
- Mở đầu
Các chuyên đề II.1 và II.2 đã giới thiệu về đại thể xu hướng quốc tế chung về chính sách, đầu tư và quản lý dịch vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Chuyên đề này chỉ tập trung giới thiệu vấn đề xã hội hóa đầu tư phát triển lĩnh vực này mà thôi.
Để hiểu rõ xu hướng hiện đại về đầu tư phát triển dich vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng, trước tiên cần biết vai trò của dịch vụ công cộng đối với kinh tế đô thị và không gian dịch vụ công cộng trong không gian đô thị.
- Vai trò của dịch vụ công cộng đối với quá trình phát triển kinh tế đô thị
Sự hình thành kinh tế dịch vụ.
Theo Arthur O’Sullivan (3), đô thị chỉ tồn tại khi có 3 điều kiện sau đây:1/ Khi nông nghiệp có thặng dư (surplus), tức là nông nghiệp không chỉ nuôi sống nông dân mà còn đủ nuôi sống dân đô thị;2/Đô thị sản xuất ra hàng hóa và dịch vụ để đổi lấy lương thực do nông dân làm ra;3/Có vận tải để vận chuyển cho việc trao đổi nói trên.
Đô thị sở dĩ tồn tại là do mỗi người không thể tự túc sản xuất ra mọi thứ mình cần mà chỉ làm được một số thứ thôi, dần dần lợi thế so sánh xuất hiện và dẫn đến chuyên môn hóa lao động sản xuất và hình thành thương mại, cùng với sự xuất hiện các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp và thương mại dưới tác động của hiệu ứng tiết kiệm nhờ quy mô (economies of scale). Rồi thương mại không chỉ thực hiện sự trao đổi giữa đô thị và nông thôn mà cả trong nông thôn và trong đô thị.
Kết cấu của dịch vụ công cộng
Trong chuyên đề II-1, dịch vụ công cộng đã được xác định là các dịch vụ cung ứng cho người dân và gia đình họ, bao gồm dịch vụ công ích thiết yếu chung cho cộng đồng dân cư do chính phủ cung ứng trực tiếp hay gián tiếp, và dịch vụ cá nhân do thị trường dịch vụ cung ứng, biểu thị bằng công thức sau đây:
Dịch vụ công cộng = Dịch vụ công ích ( do chính phủ cung ứng hoặc kiểm soát việc cung ứng )+Dịch vụ cá nhân (do thị trường cung ứng)
Dịch vụ công cộng nẩy sinh ngay từ khi bắt đầu hình thành đô thị.
Dịch vụ công cộng và sự phồn vinh của đô thị
Các đô thị cận đại xuất hiện đồng thời với cuộc cách mạng công nghiệp bắt đầu từ năm 1784 với phát minh ra máy hơi nước tại Anh. Kinh tế đô thị lúc đó dựa chủ yếu vào kinh tế công nghiệp, tuy vậy kinh tế dich vụ cũng bắt đầu phát triển để phục vụ cho việc tiêu thụ các sản phẩm công nghiệp.
Các đô thị cận đại chuyển thành đô thị hiện đại từ sau Thế chiến II, tức là từ giữa Thế kỷ 20 đến ngày nay, với sự chiếm ưu thế của kinh tế dịch vụ trong kinh tế đô thị.
Vì dịch vụ công cộng là bộ phận chủ yếu của ngành dịch vụ cho nên có vai trò quan trọng trong kinh tế đô thị hiện đại. Dịch vụ cá nhân trong đô thị tăng trưởng là do thu nhập bình quân của người dân đô thị tăng lên nhờ đô thị ngày càng phồn vinh hơn, mà sự phồn vinh của đô thị lại phụ thuộc nhiều vào năng lực cạnh tranh của đô thị, trong đó có năng lực cung ứng các dịch vụ công ích như hệ thống hè đường và vận tải công cộng, chiếu sáng công cộng, cấp thoát nước và thu gom rác, công viên cây xanh v.v. Như vậy dịch vụ công cộng và sự phồn vinh của đô thị có quan hệ qua lại với nhau rất mật thiêt, mặt này vừa là kết quả vừa là điều kiện cho sự phát triển của mặt kia. Kinh tế dịch vụ thường chiếm vị trí hàng đầu trong GDP của phần lớn đô thị hiện đại, ngoại trừ các đô thị công nghiệp.
2.4.. Thị trường dịch vụ công cộng
Do kết cấu của hệ thống dịch vụ công cộng bao gồm dịch vụ cá nhân và dịch vụ công ích nên thị trường dịch vụ công cộng gồm 2 nhánh: thị trường dịch vụ cá nhân và thị trường dịch vụ công ích, mỗi nhánh có đặc thù riêng và bao gồm nhiều phân nhánh.
Thị trường dịch vụ cá nhân cung ứng hàng hóa dịch vụ cá nhân đến từng khách hàng, chẳng hạn các thị trường bán lẻ, dịch vụ luật sư, trang điểm, sửa chữa đồ dùng và xe cộ, khách sạn nhà hàng, khám chữa bệnh, trường học nhà trẻ, thể dục, du lịch, mai táng v.v. Chủ thể chính của thị trường này là các bên cung ứng và các bên tiêu thụ. Sự cạnh tranh diễn ra toàn diện trong các bên cung hoặc các bên cầu, và giữa hai bên cung cầu.
Việc cung ứng hàng hóa dịch vụ cá nhân thực hiện hoàn toàn theo cơ chế thị trường, bao gồm các cơ chế giá cả, cung cầu và cạnh tranh. Do các đặc điểm chung của chúng (đã nêu trong phần 1 của chuyên đề II.1) nên dịch vụ cá nhân thường được cung ứng thông qua giao tiếp trực tiếp giữa hai bên cung cầu. Vì lẽ đó mà không gian dịch vụ cá nhân phải thuận tiện cho khách hàng dễ dàng tiếp cận với người hoặc máy móc cung ứng dịch vụ (như máy rút tiền tự động). Tuy công nghệ thông tin hiện đại cho phép cung ứng từ xa một số loại dịch vụ như TV shopping, tư vấn, môi giới, giải trí v.v., thậm chí cả dịch vụ văn phòng doanh nghiệp sử dụng nhân lực làm việc tại nước khác (gọi là outsourcing), nhưng dù sao việc cung ứng phần lớn dịch vụ cá nhân vẫn thực hiện chủ yếu tại các cửa hàng, văn phòng hay điểm phục vụ.
Thị trường dịch vụ công ích rất khác với thị trường dịch vụ cá nhân về phương thức vận hành, do hàng hóa công cộng mà thị trường này cung ứng rất khác với hàng hóa dịch vụ cá nhân.
Dịch vụ công ích trong đô thị bao gồm các dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Dịch vụ hạ tầng kỹ thuật, còn gọi là dịch vụ thị chính, bao gồm các dịch vụ gắn liền với hạ tầng kỹ thuật đô thị như vận tải công cộng, cấp điện, viễn thông, cấp thoát nước, thu gom rác v.v. Chúng thường được cung ứng theo mạng lưới (network). Còn dịch vụ hạ tầng xã hội như giáo dục. y tế, văn hóa, thể thao v.v. thì gắn với các tiện ích (facilities) riêng rẽ như nhà trường, bệnh viện, rạp hát, sân vận động…Vị trí của các tiện ích này có ý nghĩa quan trọng trong không gian đô thị.
Thị trường dịch vụ công ích cung ứng cho cộng đồng những hàng hóa công cộng thiết yếu cho đời sống vật chất và tinh thần. Đặc điểm của thị trường này phụ thuộc vào đặc điểm của hàng hóa công cộng thiết yếu, bao gồm hàng hóa công cộng thuần túy và không thuần túy, chứ không phải phụ thuộc vào việc kinh doanh chúng có lãi hay không có lãi nếu theo cơ chế thị trường ( như cách định nghĩa dịch vụ công ích theo Luật Doanh nghiệp nước ta!). Vì là dịch vụ công cộng thiết yếu (basic services) nên dù do ai cung ứng thì chính quyền đô thị cũng phải kiểm soát giá cả và chịu trách nhiệm trước nhân dân về sự cung ứng kịp thời hàng hóa đó với số lượng và chất lượng theo đúng quy định của chính quyền. Trong các dịch vụ thiết yếu đó còn có một bộ phận được gọi là hàng hóa khuyến dụng (merit goods) với ý nghĩa là mọi người dân dù có thu nhập ít đến mấy cũng có quyền được hưởng dụng chúng, chẳng hạn nước sạch, giáo dục tiểu học hay tiêm chủng…, vì vậy chính quyền phải có chính sách để cung ứng chúng cho người nghèo.
Dù dịch vụ công ích là hàng hóa đặc thù nhưng việc cung ứng chúng cách này hay cách khác cũng gắn với cơ chế thị trường, chẳng hạn doanh nghiệp phải có quyền tự chủ quản lý và phải hạch toán giá thành sản xuất, chính quyền phải xúc tiến cạnh tranh bằng cách tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thiết kế, xây dựng tiện ích, và nhà thầu sản xuất dịch vụ hoặc bên quản lý vận hành tiện ích v.v., vì vậy mà vẫn hình thành thị trường dịch vụ công ích. Các chủ thể chính của thị trường này là chính quyền địa phương cùng các bên tiêu thụ và bên cung ứng.
3. Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công ích đô thị
3.1 Vai trò của chính quyền đối với cung ứng dịch vụ công ích đô thị
Khi xem xét vấn đề đầu tư phát triển dịch vụ công ích đô thị thì trước hết cần nghiên cứu vai trò mang tính truyền thống của chính quyền đô thị đối với cung ứng dịch vụ công ích.
Khi con người quần cư thành đô thị thì ngay từ đầu đã phải hình thành một số dịch vụ công ích tối thiểu cần thiết để phục vụ cuộc sống và đảm bảo sức khỏe của cộng đồng sinh sống tập trung với mật độ cao, như cung ứng nước sạch, xây cống thoát nước mưa và nước thải, lát đường để khỏi lầy lội, thắp đèn đường ban đêm. Việc cung ứng các dịch vụ không thể thiếu nhưng lại không sinh lợi như thế cần chi phí tốn kém cho nên không thể do tư nhân đảm nhiệm. Vì lợi ích chung nên chính quyền đô thị xem chức trách đương nhiên của mình là phải cung ứng miễn phí cho dân rồi thu tiền thuế để trang trải. Qua thời gian, vai trò này của chính quyền đô thị trở thành truyền thống, ngay cả khi nền kinh tế thị trường đã phát triển mạnh mẽ. Mọi việc vẫn êm đẹp cho đến khi đô thị càng phát triển thì mức sống người dân càng được nâng cao, nhu cầu về dịch vụ công ích càng rộng lớn và đa dạng đến mức ngân sách đô thị không đáp ứng nổi, khiến chính quyền đô thị phải tìm cách thu phí đối với các dịch vụ ít nhiều có tính hàng hóa công cộng không thuần túy như cấp nước, giáo dục, y tế, dù rằng phí đó chưa bù đắp đủ giá thành và chính quyền vẫn phải trợ cấp, nhưng tuy vậy cũng đỡ được cho ngân sách.
3.2. Xu hướng mở cửa dịch vụ công ích cho sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP)
Dần dần trong nhiều ngành dịch vụ công ích xuất hiện xu hướng tư nhân hóa, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ, như nước Pháp đã gần trăm năm nay giao cho các công ty tư nhân cung ứng nước đô thị, hay nước Anh thời Thủ tướng M. Thatcher tư nhân hóa vận tải đường sắt, vận tải công cộng đô thị và nhiều dịch vụ khác. Khoảng 3 thập kỷ gần đây xu hướng PSP được nhiều chính phủ quan tâm vì các lẽ sau đây:
1/ Do ngân sách thiếu hụt: Việc đầu tư phát triển hệ thống KCHT của quốc gia càng hiện đại thì càng tốn kém. KCHT thường xuyên cần được mở mang về cả số lượng và chất lượng để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của đời sống nhân dân, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế và bảo vệ, cải thiện môi trường. Các đô thị ngày phình to, KCHT không những chỉ phát triển trên mặt đất mà còn phải chui xuống dưới đất hoặc ở trên cao, càng thêm tốn kém. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, còn xuất hiện nhu cầu tăng nhanh KCHT xuyên quốc gia, dù phải vượt núi cao hay vượt biển. Thế nhưng KCHT càng mở rộng và hiện đại thì chi phí cho bảo trì và sửa chữa cũng tăng lên tương ứng. Ngân sách các nước, kể cả nước giàu như Hoa Kỳ, không đáp ứng được đủ cho nhu cầu phát triển và càng nghiêm trọng hơn cho nhu cầu bảo trì sửa chữa KCHT, vì vậy chính phủ buộc phải tìm thêm nguồn lực tài chính bằng nhiều cách như vay nợ, phát hành trái phiếu (cũng là nợ) và thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua các hợp đồng BOT, BTO, BOO, BT v.v.
2/ Do thành tích yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành KCHT và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ.
3/ Do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường,
Tuy vậy PSP phát triển rất chậm vì vấp phải rất nhiều thách thức về tư duy không chỉ từ phía chính quyền và khu vực tư nhân mà còn từ phía người dân. Mặt khác, vì còn đang mò mẫm nên thể chế PSP còn nhiều bất cập.
Những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công-tư” (Public-Private Partnership/PPP).
3.3. Quan hệ đối tác công-tư (PPP)
Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị nhiều quan chức chính quyền, thậm chí cả người dân, trên thực tế đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi. Hiển nhiên quan điểm đó đã gây khó khăn và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích, có khi lại gây rối loạn như trong việc thu phí đường.
Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, ngày nay người ta gọi mối quan hệ đó là quan hệ đối tác công-tư , tức là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc “3 chia sẻ”: chia sẻ lợi ích (benefit) (không phải lợi nhuận-profit); chia sẻ trách nhiệm; và chia sẻ rủi ro.
Trong PPP, về phía chính quyền, ngoài việc quản lý nhà nước thì:
- lợi ích là đáp ứng kịp thời nhu cầu về số lượng và chất lượng của dân và của sản xuất đối với dịch vụ đó nhưng lại giảm được chi ngân sách;
- trách nhiệm là thực hiện đầy đủ phần việc của mình đã ghi trong hợp đồng, như đảm bảo bên tiêu dùng dịch vụ phải trả phí đầy đủ và đúng hạn, điều chỉnh kịp thời phí dịch vụ khi các yếu tố sản xuất dịch vụ bị tăng giá; nếu phí định giá thấp thì ngân sách phải chi đủ trợ cấp đã thỏa thuận nhằm đảm bảo cho bên cung ứng thu được lợi nhuận định mức; giúp bảo vệ công trình hạ tầng, nhất là hạ tầng theo dạng tuyến; tham gia cùng khắc phục hậu quả khi xẩy ra rủi ro bất khả kháng như thiên tai, nhân họa, biến động chính sách, lạm phát v.v.;
- quyền hạn là kiểm soát phí dịch vụ; giám sát việc thực hiện hợp đồng của bên cung ứng; thay bên cung ứng nếu vi phạm nghiêm trọng hợp đồng; và can thiệp kịp thời khi việc cung ứng bị sút giảm hay ngưng trệ.
Đối với bên cung ứng dịch vụ, thì:
- lợi ích là kiếm được lợi nhuận tuy không cao nhưng ổn định, tạo được uy tín đối với chính quyền và công chúng, có lợi cho công cuộc kinh doanh nói chung và mưu cầu chính trị (nếu có);
- trách nhiệm là thực hiện đủ và đúng các cam kết đã thỏa thuận trong hợp đồng; kịp thời khắc phục hậu quả của rủi ro trong sản xuất và kinh doanh; có quan hệ tốt và thường xuyên với chính quyền; thường xuyên lấy ý kiến của người tiêu dùng; quan tâm nhu cầu của người nghèo và các đối tượng chính sách;
- có đầy đủ quyền tự chủ trong hoạt động kinh doanh; được hưởng một số ưu đãi về thuế, về vay vốn ODA và các nguồn vốn khác; có quyền yêu cầu chính quyền giúp đỡ giải quyết các khó khăn, vướng mắc khách quan trong quá trình kinh doanh và quyền khiếu nại khi cảm thấy bị đối xử bất công v.v.
Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể quy về mấy nhóm dưới đây (1)(2):
1/ Công tư hợp doanh. Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác tư nhân. Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đơạn đầu thường thực hiện dưới dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó mà thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ.
2/ Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích. Đây là dạng chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT(xây dựng- vận hành- chuyển giao) và các biến thể của nó như BOOT(xây dựng- sở hữu-vận hành-chuyển giao), BOO(xây dựng- sở hữu-chuyển nhượng), BTO(xây dựng-chuyển nhượng-vận hành), BOOS(xây dựng-sở hữu-vận hành-bán lại), BT(xây dựng-chuyển nhượng). Ngành điện lực Trung Quốc còn sử dụng mô hình TOT(chuyển nhượng-vận hành-chuyển nhượng), tức là chính quyền chuyển nhượng (bán) công trình hạ tầng cho tư nhân vận hành, sau một thời hạn thì chuyển nhượng (miễn phí) trở lại cho chính quyền.
3/ Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch vụ công ích, bao gồm M&O(quản lý & vận hành), DBL(tư nhân thiết kế-xây dựng cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh).
4/ Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng. Doanh nghiệp nhà nước chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư (Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận cho họ). Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả.
4. Không gian dịch vụ trong đô thị
4.1. Năm định đề kinh tế học đô thị
Trong đô thị, vấn đề vị trí (locations) có ý nghĩa hàng đầu đối với hoạt động kinh doanh dịch vụ. Từ góc độ kinh tế, có thể vận dụng 5 định đề (axioms) của kinh tế học đô thị do O’Sullivan (3) nêu ra để lý giải sự hình thành vị trí kinh doanh trong đô thị như sau:
1/ Giá cả điều chỉnh sự cân bằng của vị trí. Vị trí cân bằng khi không có ai muốn rời khỏi đó. Giá cả thuê nhà, lao động, đất đai v.v.tại một vị trí nếu thích hợp cho việc kiếm được lợi nhuận thì các nhà kinh doanh sẽ không rời bỏ nó.
2/ Các hiệu ứng tự tăng cường (self-reinforcing effect) tạo ra kết quả khác thường. Hiệu ứng tự tăng cường xẩy ra khi một sự thay đổi kéo theo nhiều sự thay đổi cùng hướng đó, chẳng hạn khi xuất hiện một cửa hàng thứ hai bán cùng loại hàng với một cửa hàng có từ trước và ở gần nhau thì khách hàng có cơ hội so sánh nhãn hiệu, chất lượng và giá cả, vì vậy họ hay đến con phố đó để mua hàng. Thế là các cửa hàng tương tự lại tiếp tục mở ra gần đó để đón luồng khách này!
3/ Các ngoại ứng (externalities) gây ra sự kém hiệu quả xã hội. Ngoại ứng xẩy ra khi một phần chi phí hay lợi ích của một vụ giao dịch lại chuyển sang cho những người đứng ngoài vụ giao dịch đó, chẳng hạn một cửa hàng karaoke cách âm kém sẽ làm giảm số khách hàng đến cửa hàng sách bên cạnh, hay một cửa hàng có mặt tiền đẹp đẽ góp phần làm tăng tính hấp dẫn của cả đoạn phố, làm lợi cho các cửa hàng ở gần. Trong trường hợp cửa hàng karaoke, người hát được trả tiền thấp hơn chi phí xã hội (gồm chi phí dịch vụ cộng chi phí cách âm) nên người ta đến hát nhiều hơn, còn trong trường hợp trang hoàng mặt tiền nếu hàng xóm được lợi nhiều hơn thì chủ cửa hàng sẽ tính toán lợi hại để giảm mức độ trang hoàng khiến đường phố ít đẹp hơn. Trong cả hai trường hợp, do các ngoại ứng mà sự cân bằng cung cầu thị trường đều kém hiệu quả về mặt xã hội.
4/ Sự sản xuất chịu tác động của việc tiết kiệm nhờ quy mô. Hiệu quả tiết kiệm nhờ quy mô xuất hiện khi chi phí bình quân cho sản xuất giảm đi nếu quy mô sản xuất tăng lên.
5/ Sự cạnh tranh khiến lợi nhuận kinh tế bằng không. Tại đô thị, sự cạnh tranh diễn ra trong không gian của đô thị. Mỗi doanh nghiệp gia nhập thị trường tại một vị trí nào đó. Lợi nhuận của từng doanh nghiệp lại chịu tác động bởi các doanh nghiệp ở vị trí khác, do mỗi doanh nghiệp chỉ “độc quyền” sản phẩm tại chính vị trí của mình thôi, còn sự gia nhập thị trường của các doanh nghiệp tại vị trí khác cho phép khách hàng so sánh lựa chọn hàng để mua. Sự cạnh tranh khiến các doanh nghiệp tiếp tục gia nhập thị trường cho đến lúc lợi nhuận kinh tế bằng không mới dừng lại.
4.2. Vị trí kinh doanh của ngành dịch vụ
Ngành dịch vụ gồm rất nhiều ngành nghề (xem Phần 1.2, chuyên đề II-1), tuy vậy có thể quy về 4 nhóm như sau:
1/ Nhóm 1 có đối tượng phục vụ là cá nhân và gia đình, như bán lẻ, cắt tóc, chụp ảnh, sửa chữa vặt v.v.Vị trí kinh doanh của nhóm này nên gần sát với người tiêu dùng, thế nhưng nó còn phụ thuộc vào số lượng của họ, vì vậy mà chia ra nhiều cấp, cửa hàng cấp 1 thường đặt tại khu vực trung tâm đô thị;
2/ Nhóm 2 có đối tượng phục vụ là các cơ quan, doanh nghiệp, trường học, bệnh viện v.v. như quảng cáo, thiết kế, sao chụp in ấn, thiết kế và kinh doanh phần mềm máy tính… Các cửa hàng nhỏ có vị trí kinh doanh gần khu vực cơ quan xí nghiệp còn cửa hàng lớn thì đặt tai trung tâm đô thị là tốt nhất, đặc biệt là tại các đô thị lớn;
3/ Nhóm 3 bao gồm các dịch vụ có tính chất sự vụ, chủ yếu là thu thập, gia công và chuyển phát thông tin, như văn phòng doanh nghiệp, ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản, tư vấn, luật sư v.v. Đối tượng phục vụ của nhóm này chủ yếu là các cơ quan, xí nghiệp nhưng cũng bao gồm cả các cá nhân và gia đình. Nơi kinh doanh thường là các tòa nhà văn phòng.Vị trí kinh doanh cũng tương tự như nhóm 2;
4/ Nhóm 4 bao gồm các tiện nghi hạ tầng xã hội như trường học, thư viện, bệnh viện…Vị trí của chúng phải đảm bảo được công bằng xã hội và tính hiệu quả, vì vậy tùy theo cấp của chúng mà lựa chọn vị trí cho thích hợp. Nói chung các tiện nghi phổ thông thường phân bố trên toàn đô thị để gần đối tượng phục vụ.
4.3. Vị trí kinh doanh của ngành thương mại
Thương mại vốn là hoạt động khởi thủy của đô thị, sau này khi đô thị lớn lên thì hòa nhập vào ngành dịch vụ. Tuy vậy, do bố cục của thương mại có quan hệ trực tiếp đến vấn đề ở và cơ hội việc làm của người dân nên ở đây trình bầy kỹ hơn về vị trí kinh doanh của ngành nghề này.
Vào thập kỷ 30 Thế kỷ 20, Malcolm Proudfoot (4) căn cứ vào thực tế hệ thống bán lẻ của Hoa Kỳ để chia kết cấu của hệ thống đó thành 5 nhóm sau đây:
1/ Khu thương mại trung tâm (central business district-CBD) là nòng cốt của hệ thống bán lẻ, là nơi mà hoạt động thương mại tập trung cao nhất trên một đơn vị diện tích. Tại đây có các nhà nhiều tầng và nhà văn phòng cao tầng. Các cửa hàng bán lẻ tận dụng không gian mặt phố, chủ yếu là vô số siêu thị, hàng thời trang nam nữ, đồ gia dụng, giầy dép, vàng bạc đá quý và đồ trang sức v.v., ngoài ra còn có cửa hàng dược, thuốc lá, rượu, nhà hàng ăn uống…nhưng với số lượng ít hơn. Ngoài ra còn có một số khách sạn phân bố rải rác. Người đến làm việc tại khu này rất đông đúc. Để tiện lợi cho khách hàng và người đến làm việc, các loại hình giao thông đô thị đều tập trung tại đây. Tuy vậy, giao thông tại khu vực này vào đầu giờ buổi sáng và lúc tan tầm thường căng thẳng, có khi tắc nghẽn. Để tránh sự bất tiện khiến phải tốn nhiều thời gian và tiền bạc vào việc đi lại, người ta còn phát triển thêm những trung tâm thương mại ngoại vi.
2/ Trung tâm thương mại ngoại vi (outlying business center) cũng tương tự như CBD nhưng có quy mô hơi nhỏ hơn và thường ở vào điểm giao cắt của các con lộ nối các đô thị với nhau. Vận tải công cộng và xe hơi là phương tiện giao thông chủ yếu đưa người tới các trung tâm này.
3/ Phố thương nghiệp chính (principal business thoroughfare) có đặc điểm vừa là phố thương mại vừa là trục giao thông chính. Về mặt thương mại, nơi đây có nhiều cửa hàng lớn tương đối rộng rãi với hàng hóa phong phú, còn về mặt giao thông, đó là con đường tấp nập nối khu thương mại trung tâm với trung tâm thương mại ngoại vi. Để tiện cho khách hàng, hai bên đường trục thường có đường tốc độ thấp và nơi đỗ xe rộng rãi.
4/ Phố thương nghiệp cấp phường (neighbourhood business) là một không gian cơ bản cùng với không gian ở tạo nên không gian cộng đồng, chủ yếu thu hút khách hàng lân cận trong tầm đi bộ. Trên đường phố này thường có một số cửa hàng tạp hóa, rau quả, thịt cá và các nhu yếu phẩm khác như dược phẩm, văn hóa phẩm v.v., cùng một số cửa hàng ăn uống.
5/ Nhóm cửa hàng riêng lẻ (isolated store cluster) thường ở nơi dân cư tương đối thưa thớt ven đô. Mỗi loại mặt hàng thường chỉ có một cửa hàng để cung ứng nhu yếu phẩm cho dân cư quanh đó.
Vào thập kỷ 60 Thế kỷ 20, Brian J.L. Berry (4) xuất phát từ việc ô tô tư nhân đã trở thành phương tiện đi lại phổ thông và sự lan tỏa mạnh mẽ của mạng lưới đường cao tốc để phân tích kết cấu thương nghiệp vùng đô thị lớn, và nhận ra rằng ngoài CBD như Proudfoot đã nói thì kết cấu thương nghiệp các đô thị Hoa Kỳ bao gồm 4 thành tố nữa là: 1/ Hệ thứ bậc của các trung tâm thương mại (hierarchy of business centers);2/ Dải thương nghiệp dọc các đường cao tốc (highway-oriented commercial ribbons);3/ Các vị trí dọc trục chính đô thị (urban arterial locations);4/ Khu vực chức năng chuyên môn hóa (specialized functional areas), như khu vực bán ô tô (automobile rows), khu vực y tế (medical districts) gồm nhiều bệnh viện chuyên khoa khác nhau v.v.
Vào giai đoạn cuối của thế kỷ trước, nhiều Trung tâm mua sắm (Shopping center) xuất hiện cả trong nội thành và ngoại thành. Đặc điểm của Trung tâm mua sắm là có không gian rộng lớn trên đất đai của một chủ sở hữu duy nhất, do đó chủ đầu tư có thể bố trí công trình có kiến trúc tốt nhất và bãi đỗ xe thích hợp nhất. Ở Hoa Kỳ, nói chung người ta sẵn lòng đánh xe đi trong khoảng 2,5 km để mua nhu yếu phẩm như thực phẩm các loại, trong khoảng 5~8 km để mua vật dụng sinh hoạt không quan trọng lắm, trong khoảng 13 km hay xa hơn để mua vật dụng rất quan trọng. Nhà đầu tư căn cứ vào đó mà lựa chọn vị trí đặt trung tâm mua sắm có các mặt hàng chủ đạo khác nhau. Các trung tâm lớn thường đặt cạnh đường cao tốc, trung tâm nhỏ đặt trên đường phố nhộn nhịp gần các khu dân cư. Tuyến phố đi bộ cũng có trung tâm mua sắm.
- Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ cá nhân
Tại các nước tư bản chủ nghĩa, dịch vụ cá nhân ngay từ đầu đã phát triển hoàn toàn theo cơ chế thị trường. Vấn đề xã hội hóa chỉ tồn tại trong việc huy động vốn phát triển thông qua thị trường chứng khoán, nơi mà mọi người đều có thể tham gia mua đi bán lại cổ phiếu do các doanh nghiệp, trong đó có cả doanh nghiệp cung ứng dịch vụ, phát hành để huy động vốn mở rộng kinh doanh. Trong thị trường này, vào nửa sau Thế kỷ 20 đã xuất hiện một loại chứng khoán mới của Hoa Kỳ gọi là cổ phiếu dựa trên tài sản thế chấp (Mortgage-backed Securitization/ MBS) phát hành bởi các tổ chức tài chính được chính phủ bảo trợ (Government-Sponsored Enterprise /GSE) chuyên cho một số đối tượng chính sách vay tiền mua nhà ở. Hàng trăm tỷ USD cổ phiếu này đã đưa lên sàn giao dịch chứng khoán, và cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu mới đây có liên quan mật thiết với sự mất giá của loại cổ phiếu này của Hoa Kỳ.
Một động thái mới trên thị trường dịch vụ cá nhân là sự hình thành những tập đoàn hùng mạnh hoạt động trên toàn thế giới trong bối cảnh toàn cầu hóa về kinh tế, chẳng hạn các tập đoàn bán lẻ, ngân hàng, bảo hiểm, khách sạn, chuyển phát nhanh v.v.
Các thành tựu của công nghệ thông tin và sự lan tỏa nhanh chóng mạng Internet đang thúc đẩy sự phát triển của thị trường dịch vụ trên mạng trong phạm vi toàn cầu với quy mô ngày càng lớn. Chắc chắn đây là xu hướng mới sẽ có vai trò quan trọng trong nền kinh tế thế giới Thế kỷ 21!
5.2. Tại các nước có nền kinh tế chuyển đổi (cách gọi quốc tế thông dụng hiện nay đối với các nước từ bỏ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp) như Liên Xô, Trung Quốc v.v., vấn đề xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ cá nhân diễn ra toàn diện và triệt để, từ các khâu đầu tư, quản lý đến khâu cung ứng. Trong quá trình chuyển đổi này, khó khăn nhất là vấn đề xử lý các doanh nghiệp nhà nước vì nó liên quan đến việc làm của nhiều triệu người, và sửa đổi thể chế hành chính vốn chỉ quen với việc điều hành trực tiếp các doanh nghiệp nhà nước thông qua kế hoạch. Ngoài một số doanh nghiệp dịch vụ vẫn được giữ lại là doanh nghiệp nhà nước vì khó kinh doanh hoàn toàn theo cơ chế thị trường như nhà hát, các doanh nghiệp khác hoặc được tư nhân hóa hoặc được cổ phần hóa như taxi, công ty bách hóa, cửa hàng thực phẩm v.v., hoặc tồn tại song song cả doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân như ngân hàng, bảo hiểm v.v. Do đó nguồn vốn đầu tư phát triển dịch vụ cá nhân bao gồm cả vốn nhà nước, vốn tư nhân trong và ngoài nước và vốn hỗn hợp nhà nước và tư nhân, thể hiện kết quả của chủ trương xã hội hóa đầu tư trong lĩnh vực này.
5.3 Khu vực kinh tế không chính thức
Tại nhiều nước đang phát triển, kể cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi, do hệ thống pháp lý chưa hoàn thiện và năng lực quản lý của bộ máy chính quyền còn yếu kém cho nên trong lĩnh vực dịch vụ có 2 khu vực tồn tại song song là khu vực chính thức vận hành theo quy định của pháp luật mà chính quyền có thể thống kê, kiểm soát và thu thuế, và khu vực không chính thức hoạt động không có địa chỉ xác định, chính quyền rất khó thống kê, kiểm soát và thu thuế, nhưng lại tạo ra nhiều việc làm cho người nghèo, nhất là những người từ nông thôn di cư vào đô thị tham gia cung ứng những dịch vụ không cần nhiều vốn đầu tư. Chính luồng nhập cư này trong quá trình đô thị hóa nhanh như ở Ấn độ, Indonesia, Brasil v.v. đã tạo ra những khu “ổ chuột” và nguồn nhân lực dồi dào cho cả kinh tế không chính thức và kinh tế phi pháp. Kinh tế không chính thức không có nghĩa là phi pháp, quy mô của nó sẽ giảm dần khi khu vực kinh tế chính thức ngày càng mở rộng. Địa bàn hoạt động của nó là vỉa hè, bến xe, chợ, công viên, địa điểm du lịch v.v. Còn kinh tế phi pháp bao gồm các hoạt động mang tính tội phạm như buôn ma túy, mãi dâm, cờ bạc, trộm cắp, thậm chí xưởng sản xuất ngầm sử dụng nhân công theo kiểu nửa nô lệ như đã xẩy ra ở Trung quốc, Ấn độ, Mỹ la tinh.
Tại các nước phát triển, do có chính quyền mạnh nên kinh tế không chính thức không đáng kể, tuy vậy nền kinh tế phi pháp như buôn ma túy, mãi dâm, thậm chí xưởng may hàng giả v.v. do mafia điều hành đôi khi lại khá mạnh, chuyên sử dụng những người nhập cư từ các nước nghèo đến. Bộ phận kinh tế này thường bị chế tài nhưng cũng khó dẹp bỏ hoàn toàn vì dòng người nhập cư không bao giờ chấm dứt cả.
- Đầu tư phát triển khu thương mại trung tâm (CBD)
CBD là không gian dịch vụ công cộng hàng đầu của đô thị, vì vậy cần xem xét kỹ hơn vấn đề đầu tư phát triển không gian này.
6.1 Nhu cầu phát triển CBD
Như đã giới thiệu trong §3.3, khu thương mại trung tâm CBD tại trung tâm đô thị là nơi tập trung cao nhất các hoạt động thương mại của đô thị, ngoài ra cũng là nơi có nhiều công trình công cộng về hành chính, văn hóa, giải trí và một ít nhà ở. Tuy vậy tại một số nước phát triển như Hoa kỳ, do giao thông tắc nghẽn và môi trường ô nhiễm, thậm chí do thiếu an ninh, mà nhiều CBD bị suy thoái, nhiều hãng chuyển đi nơi khác, tầng lớp trung lưu và giàu có bỏ ra ở ngoại vi v.v. Nếu vào năm 1920, 90% khối lượng bán lẻ toàn Hoa kỳ tập trung tại các CBD thì đến năm 1970 khối lượng đó chưa đến 50%, khiến trào lưu Chủ nghĩa Đô thị mới (New Urbanism) phải kêu gọi đổi mới các CBD (5). Tại các nước đang chuyển đổi, chính quyền đô thị đều tập trung chăm lo tái phát triển các CBD, vốn bị tàn tạ trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, để tạo đà phát triển kinh tế đô thị trong kinh tế thị trường.
Tại các nước đang phát triển đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, khi xây đô thị mới, khôi phục đô thị bị chiến tranh phá hoại hay cải tạo đô thị cũ, chính quyền đều rất quan tâm phát triển CBD tại trung tâm đô thị.
Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, khu trung tâm đô thị có kết cấu và hình thái khác nhau. Trong thời phong kiến, đó là nơi có cung điện, lâu đài, doanh trại, trụ sở hành chính, công trình tôn giáo, bên cạnh có chợ và một vài phố xá để phục vụ cho những người sinh sống và làm việc tại các nơi này.Trong xã hội công nghiệp, khu trung tâm đô thị mới đầu là nơi tập trung cửa hàng bán lẻ và cung ứng dịch vụ truyền thống (gọi là khu bán lẻ trung tâm-Central Retail District/CRD), rồi dần dần phát triển thành khu vực có xu hướng chuyên môn hóa (như trung tâm tài chính) tuy về cơ bản vẫn là công năng hỗn hợp, được gọi là CBD (ở Bắc Mỹ thường gọi là Downtown, để phân biệt với Uptown là khu vực ở và phi thương nghiệp). Ngày nay CBD là trung tâm bán lẻ, trung tâm thương vụ, trung tâm dịch vụ, và cũng là trung tâm văn hóa, trung tâm hành chính, trung tâm thông tin v.v., có công năng vận hành và quản lý kinh tế đô thị, đồng thời thể hiện tập trung trình độ phát triển kinh tế xã hội của đô thị. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, CBD các đô thị lớn còn là nơi tập trung văn phòng của nhiều công ty nước ngoài và công ty đa quốc gia, không chỉ công ty thương mại mà còn các công ty tài chính, pháp luật, kế toán và kiểm toán, quản lý bất động sản, quảng cáo v.v.
Ngày nay, CBD có vai trò quan trọng đối với “thương hiệu” của đô thị, nâng cao năng lực cạnh tranh của đô thị. Vài thập kỷ gần đây xuất hiện lý luận về “tiếp thị đô thị” (City Marketing), mà Trung quốc gọi là “kinh doanh đô thị”, rất coi trọng vai trò của CBD.
6.2. Đặc điểm của đầu tư phát triển CBD
Đối với các đô thị mới, việc phát triển CBD có các đặc điểm sau đây:
1/ Phát triển đất và phát triển công trình cùng một lúc. Phát triển đất là tạo ra đất sạch đã làm “3 thông, 1 bằng” (hè đường, cấp điện, cấp thoát nước và san lấp mặt bằng). Tại các khu đô thị mới thì phát triển đất đi trước rồi mới đấu thầu phát triển công trình, còn tại CBD thì hai việc thực hiện đồng thời. Đó là vì CBD thường có diện tích khá lớn, đối với đô thị loại trung cũng rộng đến 2~5 km2, thời hạn phát triển tương đối dài (5~20 năm), cho nên phải phát triển theo lối cuốn chiếu, ô này xây dựng công trình còn ô khác lại đang phát triển đất.
2/ Phát triển dịch vụ công ích và dịch vụ thương mại cùng một lúc. Đó là vì ngoài các công trình dịch vụ do khu vực tư nhân đầu tư còn có nhiều công trình công cộng và công trình hạ tầng do chính phủ đầu tư.
3/ Việc cung ứng đất đai đễ bị nhiễu loạn do đất đai tương đối khan hiếm, quan hệ cung cầu mất cân bằng, khiến giá đất leo thang, hiện tượng đầu cơ nở rộ, đất cho không gian công cộng bị thu hẹp v.v.
Các đặc điểm nói trên khiến việc đầu tư phát triển CBD gặp nhiều thách thức, huy động rất nhiều chủ đầu tư trong và ngoài nước, đòi hỏi phải kết hợp tốt việc huy động vốn đầu tư của chính phủ và của tư nhân, và cần có tính chuyên nghiệp cao trong quản lý phát triển.
- Kết luận
Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công cộng tại các nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa phụ thuộc vào thể chế chính trị và kinh tế từng nước, nhưng nói chung diễn ra toàn diện tại các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, còn tại các nước khác thì chủ yếu tập trung vào lĩnh vực dịch vụ công ích. Mặt khác, ngoài các nguồn vốn đầu tư truyền thống, ngày nay các nguồn vốn huy động thông qua thị trường chứng khoán và của các tập đoàn đa quốc gia đóng vai trò ngày càng quan trọng trong bối cảnh toàn cầu hóa, khiến cho thị trường dịch vụ các nước phụ thuộc vào nhau rất nhiều, nhất là thị trường tài chính tiền tệ, như đã được chứng tỏ trong khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997 và tài chính toàn cầu mới đây 2007-2009.
Kinh nghiệm của các nước trong thực hiện phương thức PPP đặc biệt bổ ích cho nước ta, một nước đang phát triển nhanh nhưng ngân sách còn rất eo hẹp.
Tài liệu tham khảo
1. Darrin Grimsey, Mervyn K.Lewis.2004. Public Private Partnerships.The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Edward Elgar.Cheltenham, UK. Northampton,MA,USA.
2. Philipe Marin.2009. Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities. A Review of Experiences in Developing Countries. The World Bank.
3. Arthur O’Sullivan.2007. Urban Economics, Sixth Edition. Mc Graw Hill.
4. Tôn Thi Văn.2007. Hiện đại thành thị quy hoạch lý luận. Trung Quốc kiến trúc công nghiệp xuất bản xã. Bắc Kinh. (Tiếng Hoa)
5. Hạ Nam Khải chủ biên.2003. Thành thị kinh tế & Thành thị khai phát. Trung Quốc kiến trúc công nghiệp xuất bản xã. Bắc Kinh. (Tiếng Hoa)
|