HUY ĐỘNG NGUỒN LỰC ĐẤT ĐAI
ĐỂ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
(Tham luận Hội thảo “Động viên tài chính từ đất đai để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng” do Viện Chiến lược và Chính sách tài chính tổ chức. Tháng 12/2011).
TS. Phạm Sỹ Liêm
Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị và Phát triển hạ tầng
Mở đầu
Để phát triển đô thị hiện đại thì cần huy động các nguồn lực thiên nhiên, nguồn lực con người, nguồn lực tri thức, nguồn lực nhân tạo và nguồn lực xã hội. Đất đai là nguồn lực thiên nhiên có thể chuyển đổi thành nguồn vốn chủ yếu để phát triển đô thị, tiếc rằng hiện nay ở nước ta việc chuyển đổi đó còn rất kém hiệu quả vì bị thất thoát và lãng phí nhiều.
Các nước đã tích lũy được nhiều kinh nghiệm trong việc thông qua thị trường đất đai để huy động và sử dụng nguồn vốn phát triển đô thị. Để tiện trình bầy một số kết quả nghiên cứu và vận dụng các kinh nghiệm đó vào phát triển đô thị nước ta, trước tiên tôi xin đề cập tóm lược đến một số đặc điểm của đất đô thị và thị trường đất đô thị.
Đặc điểm đất đô thị
Trong kinh tế thị trường, đất đai không chỉ là tài nguyên có giá trị sử dụng mà còn là tài sản có giá trị. Việc quản lý đất đai phải quan tâm đến cả hai mặt đó.
Ngoài các đặc điểm chung của đất đai, đất đô thị còn có một số đặc thù như sau:
1. Đất đô thị được trang bị hạ tầng, trước hết là hạ tầng giao thông;
2. Vị trí có ý nghĩa rất quan trọng đối với từng thửa đất đô thị;
3. Mục đích sử dụng đất đô thị rất đa dạng;
4. Đầu tư phát triển đất đô thị đòi hỏi chi phí lớn;
5. Việc sử dụng đất đô thị tạo ra nhiều ngoại ứng cả tốt (như tác động lan tỏa) lẫn xấu (như ô nhiễm môi trường);
6. Việc chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất đô thị chỉ theo một chiều;
7. Tuy diện tích đất đô thị ngày càng mở rộng nhưng đất đô thị là tài nguyên có tính khan hiếm tương đối;
8. Đất đô thị được thâm dụng ngày càng tăng nhờ tận dụng không gian ngầm và trên không.
Đặc điểm thị trường đất đô thị
Đối với nước ta, đất đô thị (cũng như đất ngoài đô thị) còn có đặc điểm là thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện. Đặc điểm này khiến thị trường đất thực ra chỉ là thị trường quyền sử dụng đất, và chia làm 2 cấp: thị trường đất cấp 1 chỉ có một bên cung là Nhà nước, thông qua thu hồi đất đang được sử dụng để cung ứng cho các bên cầu thuộc mọi thành phần kinh tế nhằm chuyển đổi mục đích sử dụng, và thị trường đất cấp 2 mà các bên cung và cầu thuộc mọi thành phần kinh tế chuyển nhượng hay cho thuê quyền sử dụng đất đã được cấp cho nhau. Thị trường đất cấp 1, là thị trường độc quyền của bên cung, tạo nguồn cung cho thị trường cấp 2; thị trường đất cấp 2 vận hành theo các cơ chế giá cả, cung cầu và cạnh tranh; giá cả hai thị trường tác động lẫn nhau.
Thị trường đất đai có các đặc điểm sau đây:
1. Có tính khu vực;
2. Cạnh tranh không đầy đủ;
3. Cung có độ trễ;
4. Đàn hồi cung tương đối bé;
5. Tổ chức trung gian môi giới có vai trò quan trọng trong giao dịch;
6. Chính quyền quản lý tương đối chặt.
Nhà nước cần can thiệp vào thị trường đất đô thị vì các lý do sau:
1) Đất là tài nguyên quốc gia rất quan trọng;
2) Nhà nước là người đại diện cho quyền sở hữu toàn dân về đất đai;
3) Thị trường đất là thị trường cạnh tranh không đầy đủ;
4) Các ngoại ứng trong sử dụng đất đô thị cần được Nhà nước xử lý;
5) Nhà nước đảm bảo công bằng xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Nhà nước có bộ công cụ sau đây để quản lý thị trường đất đai:
· Công cụ pháp luật;
· Công cụ kinh tế, bao gồm: chính sách giá; chính sách thuế; chính sách đầu tư; chính sách tiền tệ;
· Công cụ hành chính: quy hoạch đất đai, quy hoạch đô thị; kế hoạch sử dụng đất; quy định điều kiện kinh doanh, tư cách hành nghề; lập chế độ dự trữ đất;
quỹ dữ liệu thông tin thị trường công khai;
· Công cụ kỹ thuật: áp dụng kỹ thuật 3S, gồm RS- cảm biến từ xa, GIS-hệ thống thông tin địa lý, GPS- hệ thống định vị toàn cầu.
Hiện tại có 3 Bộ có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với thị trường đất đô thị là: Bộ Tài nguyên và môi trường (đất là tài nguyên), Bộ Tài chính (đất là tài sản) và Bộ Xây dựng (quy hoạch đô thị và kinh doanh bất động sản), thế nhưng chưa rõ vai trò chủ trì phối hợp thuộc về Bộ nào.
Yếu kém trong quản lý nhà nước đối với thị trường đất đô thị nước ta dẫn đến các hậu quả sau đây:
1) Cung cầu không cân đối. Nguyên nhân là cung trong thị trường cấp 1 rất hạn chế làm cho quan hệ cung cầu trong thị trường cấp 2 mất cân đối, khiến giá đất quá cao và tình trạng đầu cơ đất phát triển ;
2) Lạm quyền và tham nhũng trong thị trường cấp 1 khiến nhân dân bất bình, khiếu kiện đông người và dai dẳng, làm chậm tiến độ thực hiện các dự án phát triển;
3) Tài sản đất đai bị thất thoát và lãng phí nghiêm trọng; Nhà nước không huy động được nguồn vốn phát triển cần thiết từ đất; chế độ sở hữu toàn dân về đất đai bị xâm phạm, nhiều khi chỉ mang tính hình thức;
4) Khuôn khổ pháp lý của thị trường đất kém hoàn thiện, nhất là về chế độ thu hồi đất; lực lượng trung gian môi giới không đủ tính chuyên nghiệp và yếu kém đạo đức nghề nghiệp; các giao dịnh ngầm phổ biến.
Xuất phát từ đặc điểm đất đô thị và thị trường đất đô thị đồng thờ tham khảo kinh nghiệm quốc tế, sau đây xin đề xuất một số biện pháp nhằm huy động có hiệu quả nguồn lực đất đai vào phát triển đô thị.
Hoàn thiện chính sách giá đất
Các bên giao dịch có những kỳ vọng khác nhau đối với giá đất (tức là giá quyền sử dụng đất): người sử dụng đất muốn có giá rẻ, người bán muốn giá đắt, nhà kinh doanh muốn mua rẻ bán đắt, còn chính quyền muốn giá đất hài hòa với mức độ phát triển của nền kinh tế và tạo điều kiện tăng thu ngân sách. Một số người lại muốn có tài sản đất đai để “giữ của” vì trong dài hạn, đất đai bao giờ cũng tăng giá do có tính khan hiếm tương đối. Tóm lại, khi mua bán đất đai là người ta mua bán các lợi ích mà đất đai đem lại, và giá đất phản ánh các lợi ích đó. Vậy giá đất chịu tác động của những nhân tố nào? Hiển nhiên giá đất chịu tác động của các quan hệ cung cầu và cạnh tranh, nhưng vì thị trường đất đai là thị trường khu vực nên giá đất còn chịu tác động của các nhân tố khu vực như vị trí của khu vực, mức độ phồn vinh, điều kiện hạ tầng, chất lượng môi trường. Trên mặt bằng giá đó, giá mỗi thửa đất phụ thuộc vào vị trí, hình dạng và quy mô của nó, thậm chí cả yếu tố phong thủy, mà vị trí mỗi thửa đất lại là “duy nhất” trên bề mặt trái đất, vì vậy cần đến sự trợ giúp “đánh giá” cá biệt bởi chuyên viên giá có kinh nghiệm và đạo dức nghề nghiệp để các bên mua và bán tham khảo trong quá trình giao dịch. Ngoài các nhân tố khu vực và cá biệt, giá đất còn phụ thuộc vào dao động theo chu kỳ của thị trường bất động sản và chính sách giá của Nhà nước.
Đối với nền kinh tế, giá đất quá rẻ là không hay vì sẽ dẫn đến sử dụng lãng phí, thuế thu được không bao nhiêu, nhưng quá đắt cũng không tốt vì tuy tiền thu thuế được nhiều hơn nhưng lại làm cho chi phí phát triển quốc gia trở nên đắt đỏ (thể hiện qua chỉ số ICOR), đặc biệt là chi phí đầu tư phát triển hạ tầng và nhà ở. Khi các tình huống nói trên xẩy ra, Nhà nước đều cần can thiệp bằng cách sử dụng bộ công cụ quản lý đã nói đến ở phần trước và còn tiếp tục đề cập đến trong phần sau.
Giá đất đô thị Việt Nam hiện thời quá đắt đỏ và năm sau cao hơn năm trước. Ngoài các nhân tố tác động lên giá đất như đã trình bầy ở trên, theo kết quả nghiên cứu của tôi thì còn có một nhân tố nữa, đó là mối quan hệ tương tác đặc thù giữa giá đất trong hai thị trường đất cấp 1 và cấp 2.
Trong thị trường cấp 1, giá đất Nhà nước “bồi thường” các thiệt hại cho người đang sử dụng khi thu hồi đất cũng như giá đất Nhà nước thu tiền khi giao đất/cho thuê đất cho các dự án phát triển, đều phải tính theo giá đất được cấp tỉnh quyết định và công bố từ đầu năm dựa trên khung giá do Chính phủ quy định theo nguyên tắc “sát với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”. Như vậy là giá đất trong thị trường cấp 1 năm sau thực tế là dựa vào mặt bằng giá đất tháng 12 (hoặc quý IV) năm trước trong thị trường cấp 2.
Khi đất được phát triển thông qua các dự án rồi được chuyển nhượng cho các bên có nhu cầu thì giá đất khi đó đã bao gồm cả giá đất do Nhà nước quy định cộng với các chi phí giao dịch trong thị trường đất cấp 1, rồi cộng thêm giá thành phát triển và lợi nhuận kỳ vọng của dự án, cuối cùng cộng thêm các chi phí giao dịch để hình thành mặt bằng giá trong thị trường cấp 2 cao hơn rất nhiều so với mặt bằng giá trong thị trường cấp 1. Tiếp đó khi ban hành giá đất cho năm sau, chính quyền lại phải bám sát mặt bằng giá cuối năm trước và vì vậy nói chung phải đẩy giá trong thị trường cấp 1 lên. Chu trình hai giá đẩy nhau lên theo dạng xoắn ốc như vậy cứ tiếp tục năm này qua năm khác, khiến giá đất đô thị một nước vừa thoát nghèo như nước ta ngày càng trở nên đắt đỏ, “đuổi kịp và vượt” các nước phát triển!
Vậy để phá vỡ cái vòng luẩn quẩn đó, phải chăng không nên yêu cầu giá đất trong thị trường cấp 1 phải sát với mặt bằng giá thị trường cấp 2? Cũng không thể như vậy vì một mặt người được bồi thường sẽ không thể cầm món tiền nhận được để mua thửa đất tương tự, tức là đồng tiền bị mất giá, mặt khác người có đất bị thu hồi sẽ thấy bị bóc lột nặng nề khi giá đất dự án chênh lệch giá quá lớn so với giá bồi thường. Để giải quyết mâu thuẫn nói trên, tôi đề nghị phải thay đổi cơ bản quan điểm của chính sách thu hồi đất, bằng cách không xem những người có đất bị thu hồi là những người bị thiệt hại để bồi thường cho họ, mà phải xem họ là những người đóng góp nguồn lực đất đai vào dự án phát triển, cũng giống như bên bỏ vốn đầu tư cho dự án đó. Theo quan điểm như vậy thì chế độ thu hồi đất là chế độ Nhà nước bắt buộc người đang sử dụng đất phải góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào các dự án phát triển trong những trường hợp cần thiết theo luật định và được hưởng lợi từ kết quả phát triển. Việc áp dụng quan điểm đó vào thực tiễn là không đơn giản, nhưng điều cốt yếu trước tiên là có chấp nhận nó thì mới tìm được cách áp dụng nó. Tôi sẵn sàng giải trình cụ thể các ý tưởng của mình trong dịp thuận tiện khác.
Giải pháp trên đây mới đề cập đến giá đất trong thị trường cấp 1, còn để hạ được giá đất trong thị trường cấp 2 xuống mức “hợp lý” thì phải triển khai mạnh mẽ chế độ dự trữ đất sẽ đề cập trong phần tiếp theo đây.
Chế độ dự trữ đất
Điều 41 Luật Đất đai quy định:1) Nhà nước thu hồi đất và giao cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện việc thu hồi và quản lý đất thu hồi khi chưa có dự án đầu tư; và 2) Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và giao đất cho dự án đầu tư. Tuy có hai phương thức thu hồi đất như vậy nhưng trong thực tế chỉ có phương thức 2 được thực hiện, còn khuôn khổ pháp lý cụ thể đối với phương thức 1 thì phải đợi đến năm 2010 mới có Thông tư liên tịch số 01/2010 ra ngày 08/01/2010 của các Bộ TN&MT, Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn , cơ cấu tổ chức và cơ chế tài chính của tổ chức phát triển quỹ đất, Quyết định số 40/2010 ra ngày 12/5/2010 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành quy chế mẫu về quản lý, sử dụng Quỹ phát triển đất và Thông tư số 151/2010 ra ngày 27/9/2010 của Bộ Tài chính hướng dẫn áp dụng các loại thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước đối với quỹ phát triển đất.
Qua các văn bản nói trên có thể thấy tổ chức phát triển quỹ đất là:
· Đơn vị sự nghiệp công có thu;
· Thuộc dạng tổ chức phân tán: là tổ chức của cấp Tỉnh và trực thuộc Sở Tài nguyên-môi trường Tỉnh, hay là tổ chức của cấp Huyện và trực thuộc UBND Huyện.
Theo nhận xét của chúng tôi, chế độ phát triển quỹ đất của nước ta chứa đựng một số nhược điểm sau đây:
1) Làm tăng biên chế bộ máy chính quyền địa phương vốn đã rất cồng kềnh;
2) Tổ chức phân tán khiến khó tích lũy kinh nghiệm, đơn vị mạnh khó giúp đỡ đơn vị yếu;
3) Kém tính chuyên nghiệp vì công chức có kinh nghiệm sẽ được thăng tiến sang các vị trí công tác khác;
4) Kém tính độc lập tự chủ, dễ trở thành công cụ của các nhóm lợi ích.
Trên thế giới, từ lâu đã hình thành chế độ dự trữ đất, tuy có cùng mục đích với chế độ phát triển quỹ đất của nước ta nhưng rất khác biệt về mặt thể chế.
Chú: Chế độ dự trữ đất trong tiếng Anh là Land Banking, tiếng Pháp là Réserves Foncières, tiếng Hoa là Thổ địa Trữ bị Chế độ. Năm 1800, Tòa Thị chính Amsterdam (Hà Lan) xuất vốn ngân sách để mua đất dự trữ, sau đó các nước khác như Thụy Điển, Anh, Pháp Hoa Kỳ v.v. đều áp dụng kinh nghiệm này. Hiện tại TP Stockholm có hệ thống dự trữ đất lớn nhất Châu Âu, gồm đất dự trữ bao quanh và rộng gấp đôi diện tích nội thành. Tính đến 1964, 70% diện tích Stockholm là đất công hữu thông qua trưng mua. Ở Châu Á, năm 1979 Công ty Đất đai Hàn Quốc (KLC) được thành lập, năm 1980 Ủy ban phát triển và cung ứng đất đai Hồng Công (LDSC) ra đời, còn TP Thượng Hải lập Trung tâm phát triển đất từ 1997, đi đầu Trung Quốc. Đến nay cả TQ có hơn 2000 Trung tâm phát triển đất/Trung tâm dự trữ đất tại các đô thị và các huyện.
Chế độ dự trữ đất của Hà Lan và Thụy Điển có tính tiêu biểu, bao gồm 3 khâu là trưng mua đất, dự trữ đất và chuyển nhượng đất.
1) Khâu trưng mua đất.
Chính quyền đô thị lập một tổ chức trực thuộc chuyên lo tìm đất, đánh giá tiềm năng phát triển của nó rồi tìm biện pháp huy động vốn để thực hiện quyền tiên mại (quyền tranh mua) với chủ đất. Chủ đất rốt cuộc cũng phải bán cho chính quyền vì chẳng còn cách nào khác.
Để có tiền trưng mua đất, Tòa Thị chính Stockholm huy động 4 nguồn vốn là: 1/Trích từ ngân sách; 2/Vay tiền Chính phủ (chủ yếu từ quỹ bảo hiểm xã hội); 3/Tín dụng ngân hàng; 4/Ngân hàng nhà nước phát hành trái phiếu. Hà Lan còn huy động thêm từ tiền vay Ngân hàng Đô thị Hà Lan mà cổ đông là các đô thị.
2) Khâu dự trữ đất.
Đất trưng mua được còn được dự trữ một thời gian chứ không chuyển nhượng ngay, vì còn phải làm quy hoạch, làm các khâu chuẩn bị như san ủi, trang bị hạ tầng cơ bản rồi mới chia lô để chuyển nhượng hoặc cho thuê. Đối với đất dự trữ thời hạn dài thì có thể cho thuê làm nông nghiệp.
3) Khâu chuyển nhượng đất.
Căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất trong giai đoạn phát triển sắp tới, chính quyền đưa các lô đất đã được chuẩn bị hạ tầng (đất thục) ra thị trường để cung ứng với giá khác nhau tùy theo tính chất sử dụng của lô đất đó, chẳng hạn giá đất dùng để phát triển nhà ở và các công trình công ích thì thấp hơn giá thị trường, còn giá đất dùng vào mục đích công thương nghiệp thì sát giá thị trường.
Nói chung, mô hình vận hành của chế độ dự trữ đất các nước có thể phân làm ba loại hình như sau: 1/ Mô hình do thị trường chủ đạo; 2/ Mô hình do chính quyền chủ đạo; và 3) Mô hình kết hợp chính quyền và thị trường. Ở Trung quốc, thực tiễn cho thấy hai mô hình sau vận hành thông suốt hơn. Theo kinh nghiệm TQ thì chế độ dự trữ đất có các công năng sau đây:
1) Giúp cho thị trường thực hiện được tác dụng phân bổ hiệu quả tài nguyên đất do có giá khác nhau cho các mục đích sử dụng đất khác nhau;
2) Sử dụng hợp lý quyền lực nhà nước trong thị trường cấp 1 để điều tiết vĩ mô thị trường đất nhờ có sẵn đất để cân bằng cung cầu trong thị trường cấp 2;
3) Tạo điều kiện thuận lợi về đất đai cho cải tạo các khu đô thị cũ nhờ tổ chức hợp lý việc di dân tái định cư và khai thác hiệu quả đất đai của cơ quan xí nghiệp phải di chuyển đi nơi khác;
4) Thông qua đấu thầu, đấu giá đất mà tạo nguồn vốn cho phát triển và cải tạo đô thị, xúc tiến “kinh doanh đô thị”. Các lợi nhuận do phát triển đất đều vào ngân sách chứ không bị thất thoát.
Chú. Kinh doanh đô thị, còn gọi là tiếp thị đô thị (urban marketing), thể hiện tư duy mới trong phát triển đô thị: Chính quyền đô thị xem các tài nguyên của đô thị (con người, thiên nhiên, tri thức, xã hội v.v.) là những tài sản có giá trị quy được thành tiền để thông qua cơ chế thị trường mà chuyển hóa chúng thành nguồn vốn kinh doanh nhằm tạo ra nhiều giá trị gia tăng cho đô thị, nâng cao năng lực cạnh tranh đô thị, tạo sự hấp dẫn của đô thị đối với thị trường trong và ngoài nước, thu hút nhiều nguồn vốn đầu tư, tăng thu ngân sách, “lấy đô thị nuôi đô thị”, làm cho kinh tế đô thị ngày càng phồn vinh.
5) Ngăn chặn đầu cơ đất, đưa thị trường đất vào quy củ do tăng cường tính minh bạch của thị trường cấp 1:
6) Ngăn chặn giao dịch ngầm và việc xây dựng không theo quy hoạch do đáp ứng được các nhu cầu đất của xã hội;
7) Thúc đẩy sự phát triển của thị trường tiền tệ đất đai vì cần huy động nguồn vốn lớn ;
8) Đảm bảo quyền lợi thỏa đáng cho bên có đất bị thu hồi;
9) Khiến các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản phải thực sự nâng cao năng lực cạnh tranh để có đất chứ không dựa vào quan hệ hay lo lót.
10) Vì đất được cung ứng với nhiều giá khác nhau nên không hình thành một mặt bằng giá rõ rệt do đó chính quyền chủ động hơn trong định giá bồi thường khi thu hồi đất.
Hiện thời nước ta đã có cơ sở pháp lý ban đầu (Khoản 1 Điều 41 Luật đất đai) cho chế độ phát triển quỹ đất, nhưng đề nghị áp dụng cơ chế vận hành của chế độ dự trữ đất có hiệu quả hơn (tên gọi không quan trọng). Tổ chức quản lý quỹ đất nên đặt tên là “Tổng công ty đất Việt Nam” có cổ phần của Nhà nước và các ngân hàng, hạch toán kinh tế độc lập, gồm nhiều công ty ở các đô thị lớn và vùng miền, ký hợp đồng với chính quyền các đô thị và các bộ theo quan hệ đối tác công-tư PPP để làm dịch vụ thu hồi, quản lý dự trữ và cung ứng cho các dự án theo yêu cầu. Tổng công ty được phép trích một phần lợi nhuận kinh doanh đất để bổ sung vào nguồn vốn tự có.
Áp dụng đúng đắn chế độ dự trữ đất vào nước ta sẽ giúp lập lại trật tự trong thị trường đất đô thị, làm hạ nhiệt giá đất và đưa nó trở về mức hợp lý, thực hiện công bằng xã hội trong sử dụng đất, và nhất là tạo được nguồn vốn lớn để phát triển đô thị. Muốn vậy, sau khi quy hoạch đô thị có hiệu lực, chính quyền áp dụng chế độ dự trữ đất để chuẩn bị mặt bằng cho toàn bộ khu vực phát triển đợt đầu (thường là trong năm năm đầu tiên) nhằm thực hiện các dự án phát triển hạ tầng kỹ thuật và thu hút các dự án đầu tư bất động sản. Như vậy sẽ phát triển được một số khu đô thụ mới rộng lớn, đa chức năng, hiện đại, đầy đủ hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, xây dựng hoàn chỉnh dứt điểm trong thời hạn tương đối ngắn, thuận lợi cho cuộc sống người dân và các hoạt động kinh doanh trong khu vực.
Chế độ dự trữ đất cũng được áp dụng để phát triển các trục đường mới trong đô thị cùng lúc với khu đô thị ven hai bên đường, mỗi bên rộng tối thiểu 50 m theo quy định trong Khoản 3 Điều 31 Luật Quy hoạch đô thị.
Đồng thời với thành lập Tổng công ty đất, Ngân hàng nhà nước nên trợ giúp thành lập Ngân hàng nhà đất chuyên cho vay dài hạn trong ngành bất động sản với thế chấp bằng nhà đất, tương tự như Land Bank of Taiwan hay Land Bank of the Philippines, đều là ngân hàng của Nhà nước.
Hoàn thiện chính sách thuế và phí có liên quan với đất
Các nước đã có hệ thống thuế và phí về đất đai tương đối hoàn chỉnh có thể tham khảo để hoàn thiện và bổ sung hệ thống thuế và phí của nước ta nhằm tạo thêm nguồn thu ngân sách phục vụ phát triển đô thị.
Sắc thuế chủ yếu đối với đất đô thị là thuế nhà đất. Nước ta đã có Pháp lệnh thuế nhà đất từ 1992, sửa đổi bổ sung năm 1994, nhưng trong thực tế chỉ mới thu thuế đất, chưa thu thuế nhà! Gần đây Chính phủ trình Quốc hội Dự thảo Luật thuế nhà đất nhưng không được thông qua, thay vào đó năm 2010 Quốc hội ban hành Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, theo đó thuế suất đánh theo giá m2 đất dựa vào mục đích sử dụng do cấp tỉnh quy định. Như vậy sắc thuế này chưa phải thuộc loại thuế đánh vào giá trị (ad valorem tax) từng thửa đất như thông lệ quốc tế. Hiện tại thuế suất tính lũy tiến tùy theo tình hình vượt hạn mức diện tích giao đất ở do cấp tỉnh quy định, nếu trong hạn mức thì rất thấp, chỉ 3 phần vạn, còn tối đa cũng chỉ 1,5 phần nghìn!
Thuế nhà đất tại các nước thường được gọi là thuế tài sản (property tax) - một loại thuế địa phương, là nguồn thu ổn định và quan trọng của ngân sách đô thị, chiếm 30% nguồn thu của đô thị có nhiều hoạt động kinh doanh, và có khi đến 70~80% đối với đô thị ít hoạt động kinh doanh. Ý nghĩa của thuế tài sản là người nộp thuế phải chi trả cho việc quản lý vận hành hệ thống hạ tầng và nhiều dịch vụ công không thu phí (như hè đường, cây xanh, chiếu sáng công cộng v.v.) đã góp phần làm nên giá trị cho tài sản, và cũng là công cụ Nhà nước điều tiết thu nhập của người giàu để giúp đỡ người nghèo, đảm bảo công bằng xã hội. Vì lẽ đó cùng với việc tiếp tục hoàn thiện thuế đất phi nông nghiệp, Nhà nước nên sớm ban hành Luật thuế nhà đô thị và nông thôn (không phải ở nông thôn nhà nào cũng đáng được miễn thuế, nhất là các nhà mọc lên ven các tuyến đường quốc lộ, tỉnh lộ, huyện lộ, không khác bao nhiêu nhà trong đô thị) để tạo nguồn thu lớn cho ngân sách và cũng là để điều hòa thu nhập của các tầng lớp dân cư (có những nhà có giá hàng vài chục tỷ trong khi giá nhiều nhà khác chưa đến một tỷ!). Nhân đây xin nói quan điểm không đánh thuế nhà và chưa thu đủ phí dịch vụ hạ tầng của nhiều đại biểu dân cử nhân danh quyền lợi người nghèo thực ra là nhằm bảo vệ quyền lợi người giàu ở trong những ngôi nhà sang trọng, dùng nước máy cho bể bơi, rửa nhà, rửa xe, tưới vườn và tắm cho thú nuôi v.v.
Ngoài thuế nhà đất, chính quyền đô thị các nước còn thu thuế / phí phát triển (Development Tax/Charge) để chi đầu tư mở rộng cung ứng dịch vụ công cộng nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển bất động sản. Có những cách đánh thuế khác nhau như
· Đánh thuế khi cấp phép xây dựng (chẳng hạn Bang Ontario, Hoa Kỳ) theo định mức hay xét từng trường hợp ;
· Đánh thuế như một cách bán quyền phát triển trên đất (chẳng hạn Hồng Công);
· Đánh thuế khi giá trị khu vực phát triển tăng lên và vượt quá mức trần phát triển (Singapore).
Thuế đánh vào m2 sàn, tức là nhà cao tầng chiếm dụng nhiều không gian trên và dưới mặt đất thị càng phải nộp nhiều (thuế suất cho diện tích dưới mặt đất bằng ½ đối với diện tích trên mặt đất). Theo số liệu của Trevor Farnworth, chuyên gia bất động sản Hồng Công thông báo tại Bộ Xây dựng năm1992 thì chính quyền nơi này thu đươc thuế phát triển bằng khoảng 8%tổng vốn đầu tư xây nhà mới!
Tương tự như vậy, có nước thu phí tác động (impact fee) để tạo vốn phát triển hạ tầng xã hội trong khu vực, chủ yếu là trường học.
Các phương thức cách tân để huy động vốn cho các dự án đầu tư công
Phương thức tài trợ qua gia tăng thuế
Chế độ tài trợ qua gia tăng thuế (Tax Increment Financing/TIF) là một phương thức tạo vốn cho các dự án đầu tư công tại các vùng kém phát triển bằng cách “vay thuế tài sản tương lai” sẽ được tăng thu nhiều hơn nhờ tác động phát triển của các dự án đầu tư công này. Chế độ TIF do Bang Califonia khởi xướng ra năm 1952, hiện được áp dụng rộng rãi tại các đô thị nhỏ và vừa ở Hoa Kỳ. Nói cách khác, phương thức này cho phép trước mắt vay ngân hàng để đầu tư rồi trả nợ bằng phần thuế tài sản gia tăng trong tương lai.
Phương thức thu hồi giá trị
Tương tự như phương thức tài trợ qua gia tăng thuế, phương thức thu hồi giá trị (Value Capture) là biện pháp nhà đầu tư các công trình giao thông như đại lộ, tuyến đườn ray nhẹ hay một ray v.v. thu hồi một phần lợi ích mà các chủ sở hữu bất động sản khu vực hai bên đường thu được nhờ giá trị đất đai tăng lên nhiều. Biện pháp thu hồi bao gồm trích từ thuế tài sản, từ tiền bán và cho thuê bất động sản, tiền phí đỗ xe, thậm chí phụ thu khi cấp giấy phép kinh doanh v.v.. Dự án đầu tư giao thông có thể là dự án đầu tư công, mà cũng có thể là dự án PPP của tư nhân.
Phương thức thu hồi giá trị được áp dụng rộng rãi ở Hoa Kỳ khi tiến hành phát triển các khu đô thị mới theo định hướng quá cảnh (Transit-Oriented Development/TOD) hay cải tạo các khu trung tâm thương mại (Central Business District/CBD). Công ty Phát triển Docklands Luân đôn LDDC cũng áp dụng rất thành công phương thức này để cải tạo khu cảng đã lỗi thời thành một khu đô thi đa chức năng phồn vinh.
Phương thức đóng góp thu lợi quy hoạch
Ý tưởng của phương thức này là nhờ có quy hoạch mà đất trong khu vực tăng giá trị, do đó người sử dụng đất phải đóng góp một phần giá trị gia tăng (gọi là thu lợi nhờ quy hoạch-planning gain) đó cho chính quyền để dùng vào lợi ích chung hoặc giúp đỡ người nghèo. Tiêu biểu cho phương thức này là quy định của Đài Loan năm 1997 về việc quyên tặng và quyên hiến khi phát triển khu vực công thương tổng hợp (khu đô thị mới đa chức năng) như sau:
· Chủ đầu tư khi thực hiện dự án phát triển khu vực công thương tổng hợp phải quyên tặng 30% diện tích đất xin phép phát triển để dùng làm đất cây xanh và phải trồng cây vào đó hoặc giữ nguyên trạng môi trường sinh thái tốt đẹp có sẵn. Khi được cấp phép, phải lập tức cắt khỏi địa tịch và chuyển đăng ký thành đất quốc hữu rồi bàn giao cho chính quyền đô thị quản lý.
· Chủ đầu tư khi xin phép phát triển khu vực công thương tổng hợp phải thỏa thuận với chính quyền đô thị về việc quyên hiến một khoản tiền không ít hơn 12% giá trị của diện tích đất xây dựng thuộc dự án theo giá được công bố trong năm đó để chính quyền trợ giúp người nghèo.
Nước Anh năm 2008 thay thế phương thức đóng góp thu lợi quy hoạch bằng chế độ Phụ thu Kết cấu hạ tầng Cộng đồng (Community Infrastructure Levy/CIL) có hiệu lực từ 2010.
Ở nước ta, việc Chính phủ năm 2010 quy định chủ đầu tư nhà ở thương mại, khu đô thị mới trên địa bàn có quy mô sử dụng đất từ 10 ha trở lên phải dành 20% diện tích đất xây dựng nhà ở đã đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội (Nghị định 71/2010, Điều 32) cũng là áp dụng một biện pháp thuộc phương thức đóng góp quy hoạch.
Kết luận
Ở Trung Quốc, các thành phố Thâm Quyến, Thượng Hải phát triển cực kỳ mạnh mẽ để trở thành đô thị hiện đại tầm cỡ toàn cầu chính là nhờ biết cách huy động nguồn lực đất đai thành vốn phát triển. Đô thị nước ta có thể nhanh chóng tiếp thu kinh nghiệm hay của họ và của các thành phố khác trên thế giới để phát triển thành đô thị hiện đại phồn vinh có năng lực cạnh tranh cao, góp phần đưa nước ta đến 2020 cơ bản thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
Trước mắt đề nghị Quốc hội nhanh chóng ban hành thuế nhà theo tư duy hiện đại để tăng thu cho ngân sách đô thị, đồng thời nghiên cứu ban hành chế độ thu phí phát triển đô thị và chế độ đóng góp thu lợi quy hoạch theo mô hình Đài Loan./,
Ngày 21 tháng 12 năm 2011
|