Đôi điều lạm bàn về
‘Qui hoạch’ & ‘Luật Qui hoạch’
Tô Văn Trường
BBT. Trong một ngày cuối năm 2011, chúng tôi nhận được bài này với đầu đề ‘NÓ ĐANG LÀ NÓ THÌ TÁI CƠ CẤU LÀM SAO ĐƯỢC!’. Câu này thật hàm xúc, độc đáo và gợi cho người đọc nhiều liên tưởng đến những vấn đề thời sự, trong đó có chuyện ‘tái cấu trúc (!)’. ‘NÓ’ là cái gì đây? Người đọc bài này có thể hiểu là tác giả đề cập đến ‘NÓ’ là ‘qui hoạch’. Vậy nên có góp ý là đặt lại như trên để bạn đọc dễ theo dõi. Xin giới thiệu với bạn đọc.
ooo
Quy hoạch được lập ra để các ngành phát triển theo mục tiêu vĩ mô nhưng trong thực tế hầu hết các bản quy hoạch chỉ còn mang tính hình thức vì tư duy hạn chế và tình trạng buông lỏng quản lý. Bởi vậy, có ý kiến cần “tái cơ cấu tư duy quy hoạch”. Nếu "mổ xẻ" thấy rõ hiện nay đang loạn ngôn hai cụm từ: "tái cơ cấu" và "phát triển hạ tầng", song cái tư duy, cái thể chế hiện nay không "tái cơ cấu", thử hỏi khác gì xây nhà không xem lại nền móng. Quy hoạch mới, hay cơ cấu mới sẽ tìm ra được, cứ giả thử là rất tốt, song nó sẽ thực thi như thế nào trong thể chế hiện hành? Câu chuyện phải làm trước tiên là phải xem xét, đánh giá thấu đáo nguyên nhân các sai lầm nào đã đẻ ra Vinashin, chứ không phải là bắt tay ngay vào cơ cấu lại Vinashin.
Ngẫm suy, có lẽ không nên viết về câu hỏi "làm như thế nào?", vì quá sớm và sẽ là vô nghĩa nếu không chịu xem lại "nền móng" ngôi nhà mình định xây. Cần nhất nên tập trung vào việc phân tích: Hiện trạng sai lầm như thế nào? Những nguyên nhân gì dẫn đến hiện trạng sai lầm này? Trả lời thật tốt 2 câu hỏi này, làm cho dư luận và những người có trách nhiệm thấy được, sẽ là cống hiến có ý nghĩa trước khi bàn về câu hỏi "Làm gì"", "Làm như thế nào?".
Ngày 26/12/2011 tại Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã thẳng thắn cho rằng xây dựng chỉnh đốn Đảng là công việc rất phức tạp nhưng không thể không làm vì nó liên quan đến sinh mệnh của Đảng và sự tồn vong của chế độ. Qua dư luận xã hội, và kiểm nghiệm trong thực tế, người dân nhận thấy có 3 nguyên nhân chính dẫn đến các sai lầm làm nền móng ngôi nhà đang xây của chúng ta bị lung lay là do tham nhũng, thiếu trí thức trong quản trị và xã hội dân chủ thực sự của dân, do dân, vì dân.
Các quốc gia trên thế giới, để điều hành kinh tế vĩ mô đều phải xây dựng tầm nhìn, chiến lược, chính sách và các chương trình, dự án đầu tư phát triển. Theo nghĩa tiếng Hán thì "quy hoạch" có nghĩa là hoạch định các hoạt động để đạt được một mục tiêu nhất định. Từ "quy hoạch" từng được hiểu nhiều cách khác nhau, dần dần những cách hiểu ấy gần nhau lại, thành một cách hiểu thông dụng. Cách hiểu thông dụng ấy được thể hiện ngắn gọn là “Quy hoạch có thể là động từ, có thể là danh từ, có nghĩa là hành động (động từ) hoặc kết quả (danh từ) bố trí, sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dài hạn".̣ .
Nhưng ở Việt Nam hiện nay người làm quy hoạch lại theo hình tam giác lộn ngược. Điều này có nghĩa là người ta phải làm theo thứ tự: chiến lược phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia, vùng, địa phương vv… từ đó là quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, sau đó mới là các quy hoạch ngành, lĩnh vực. Trong khi đó, thực tế, chúng ta làm quy hoạch dựa theo Nghị quyết, sau đó tùy theo trích dẫn của mỗi ngành tiến hành làm quy hoạch ngành, còn quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội thì chưa hoàn chỉnh. Hiện nay, Luật quy hoạch vẫn còn đang thảo luận chưa trình Quốc hội cho nên các quy hoạch xưa nay đưa ra thiếu trình tự hợp lý và không có sự liên kết chặt chẽ giữa các quy hoạch; Chúng ta thiếu "nhạc trưởng" đủ mạnh để điều phối quy hoạch các ngành, các vùng lãnh thổ.
Theo Luật Xây dựng, thì quy hoạch xây dựng là bước đầu tiên trong hoạt động xây dựng nhưng Khoản 1 Điều 13 quy định Quy hoạch xây dựng phải căn cứ vào “quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển của các ngành khác, quy hoạch sử dụng đất”. Như vậy, phải chăng các “quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển của các ngành khác, quy hoạch sử dụng đất” có tính pháp lý cao hơn? Đến khái niệm, quy định còn chưa rõ ràng cho nên khi vận hành trong thực tế gặp rất nhiều bất cập trong khâu lập, thẩm định, và trình duyệt. Quy định như vậy cũng giống như quy định “muốn mua nhà phải có hộ khẩu và muốn có hộ khẩu phải có nhà”!
Trên thực tế ở Việt Nam hiện nay có 3 loại hình quy hoạch như sau:
Quy hoạch không gian: Quy hoạch này dựa trên nền các yếu tố tự nhiên, đặc điểm sinh thái, thủy văn, các yếu tố môi trường, tập quán văn hóa, lịch sử để đưa ra các nội dung về bố trí không gian phát triển phù hợp với các đặc điểm nói trên. Thông thường quy hoạch này không chịu sự chi phối hoặc ít chịu sự chi phối của các định hướng phát triển kinh tế - xã hội.
Quy hoạch phát triển: Đây là quy hoạch chịu tác động rất lớn từ ý chí của các cấp quản lý, chính quyền liên quan đến việc phát triển các ngành, lĩnh vực. Trên thực tế quy hoạch này thường được lập để định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực cụ thể (ví dụ công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp...).
Quy hoạch bố trí công trình: Quy hoạch này được lập để làm căn cứ lập các dự án đầu tư cụ thể (quy hoạch thủy lợi, xây dựng, giao thông có thể được coi là loại hình này) nó gắn liền với các tiêu chí, công năng, năng lực của các công trình sẽ được triển khai sau này. Trên thực tế có một số quy hoạch khác như quy hoạch đào tạo, quy hoạch cán bộ vv…
Theo nguyên tắc của quy hoạch thì quy hoạch không gian phải được thực hiện trước và nó là căn cứ để triển khai các quy hoạch phát triển dựa trên các tiêu chí và nguyên tắc được vạch ra trong quy hoạch không gian hay nói cách khác quy hoạch không gian chính là quy hoạch nền hoặc quy hoạch gốc. Quy hoạch môi trường thuộc loại hình quy hoạch không gian này, nó đề ra các tiêu chí về ngưỡng giới hạn của các thành phần môi trường, phân vùng môi trường về sinh thái, bảo tồn các giá trị tự nhiên, văn hóa, tập tục, tôn giáo. Các quy hoạch phát triển trên một vùng nhất định phải tuân thủ các tiêu chí của quy hoạch môi trường đã vạch ra.
Trong 3 loại quy hoạch nêu trên thì quy hoạch bố trí công trình là quy hoạch sau cùng nó được triển khai nhằm phục vụ các tiêu trí của quy hoạch không gian và định hướng của quy hoạch phát triển. Rất tiếc tại Việt Nam hiện nay, công tác quy hoạch không được thực hiện theo các nguyên tắc này, gây ra sự lộn xộn, manh lún, thiếu hiệu quả và phản tác dụng của công tác quy hoạch.
Trên thế giới không có một nước nào có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội mà chỉ có quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực cụ thể. Chỉ có riêng Việt Nam quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lại được xác định là quy hoạch nền để triển khai các loại hình quy hoạch khác. Mặt khác gọi là quy hoạch nền như nó lại thường được thực hiện sau và mang tính tổng hợp là phép cộng không đồng thứ nguyên của các loại hình quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực! Gốc mà không có rễ, mẹ mà lại sinh sau con thì công tác quy hoạch ở Việt Nam không lộn xộn thì mới là điều lạ!
Việt Nam là một nước còn nghèo nhưng lại khủng hoảng thừa về sản lượng thép, gây ra tác hại lớn cho nền kinh tế. Trong 65 dự án gang thép có công suất từ 100.000 tấn trở lên chỉ có 17 dự án nằm trong quy hoạch và 16 dự án được Bộ Công thương cho bổ sung, còn lại 32 dự án là do “xé rào” cấp phép vượt thẩm quyền. Tình trạng “loạn thủy điện và sân gôn”, thừa công suất cũng đang diễn ra ở nhiều ngành công nghiệp khác, như sứ vệ sinh, gạch ốp lát, xi măng vv ...nguyên nhân là do các bộ, ngành và địa phương đã buông lỏng quản lý, không giám sát, không theo dõi, dẫn đến việc phát triển của ngành trong những năm qua chẳng theo quy hoạch nào. Đã có dấu hiệu khủng hoảng thừa xi măng nhưng Bộ Xây dựng vẫn tiếp tục trình Thủ tướng để xin bổ sung 8 dự án xi măng vào trong quy hoạch? Chương trình đầu tư củng cố bảo vệ và nâng cấp đê biển hiện có tại các tỉnh có đê từ Quảng Ninh đến Quảng Nam và chương trình củng cố nâng cấp hệ thống đê biển từ Quảng Ngãi đến Kiên Giang, trong Quyết định phê duyệt của cấp có thẩm quyền cũng chẳng thấy căn cứ vào quy hoạch nào cả!?
Quy hoạch mang tính tổng thể nhưng cũng đầy đủ tính chất phân lập. Đúng ra, đâu phải “tái cơ cấu” thì cái gì cũng phải cơ cấu lại. Tùy chọn lĩnh vực nào, khu vực kinh tế nào cần “tái cơ cấu” mà tiến hành. Ở ta có một thói quen phong trào, cái gì cũng đồng loạt. Đã hô “tái cơ cấu” là cái gì cũng ùa theo cái gọi là phong trào đó. Quy hoạch thì ngành nào, lĩnh vực nào cũng lo quy hoạch, nhất là xây dựng cơ bản, cơ sở hạ tầng, phát triển ngành. Nhưng nước ta đang có hiện tượng thả lỏng, tùy tiện trong quy hoạch. Mạnh ai nấy làm, không có quản lý, điều hành, kiểm tra, giám sát, thẩm định công tác quy hoạch và hậu kiểm công tác quy hoạch. Vai trò quản lý Nhà nước về công tác quy hoạch rất mờ nhạt. Từ đó, sinh ra những phức tạp, nhiều hệ lụy do sự chồng lấn, đan xen, đối trọng lẫn nhau về quy hoạch. Quy hoạch xây dựng đè lên mặt bằng quy hoạch nông nghiệp. Quy hoạch giao thông phá vỡ quy hoạch thủy lợi. Quy hoạch tài nguyên nước lại tách rời với quy hoạch thủy lợi. Quy hoạch khai khoáng lấn lướt quy hoạch trồng rừng, bảo vệ rừng rồi sinh ra quy hoạch ngành lấn sân quy hoạch địa phương, và ngược lại. Cho nên, thiếu quy hoạch chung, không chú trọng xây dựng quy hoạch tổng thể tầm quốc gia. Lại có chuyện quy hoạch này dắt mối quy hoạch khác, thành xâu chuỗi nhưng vẫn rời rạc do mục đích và cung cách xây dựng vùng quy hoạch “đá nhau”. Cũng có khi vạch quy hoạch, khoanh vùng quy hoạch để lấy cớ chiếm dụng đất đai, rồi không có dự án nào được đưa vào vùng, khu quy hoạch, dẫn tới lãng phí đất canh tác, làm mất ổn định xã hội, thậm chí vi phạm pháp luật.
Nhìn lại lịch sử cận đại của nước nhà, mỗi khi đất nước lâm nguy gặp khủng hoảng kinh tế thì chính ngành nông nghiệp và người nông dân lại là cứu tinh của đất nước. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi muốn bàn sâu hơn về quy hoạch nông nghiệp, nông thôn. Phải làm cho nông thôn giàu mạnh là kinh tế nông thôn, gồm phần nông nghiệp và phần phi nông nghiệp. Xu thế thời đại đã được thực hiện ở rất nhiều nước và đang tiếp tục phát triển là phần phi nông nghiệp làm ra của cải và mang lại thu nhập cao hơn hẳn, nhiều khi gấp đôi phần nông nghiệp. Vấn đề ở nông thôn không chỉ là nông nghiệp, mà là kinh tế nông thôn, chủ thể của kinh tế nông thôn là cư dân nông thôn, chứ không phải là nông dân thuần. Kinh tế của từng nước và của thế giới được hưở̉ng từ kinh tế nông thôn nhiều hơn hẳn so với sự đóng góp của nông nghiệp.
Quy hoạch phát triển nông nghiệp phải dựa trên đặc thù, điều kiện, khả năng cụ thể từng vùng, từng khu vực, các chuyên ngành, phát huy các thế mạnh và mang tính lâu dài. Trên cơ sở khảo sát, điều tra, nghiên cứu, phân tích, quy hoạch phát triển nông nghiệp phải dựa trên những thông số về đất đai, khí hậu, nước, nguồn lao động, sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, tập quán, kỹ năng và kinh nghiệm của người lao động, vốn đầu tư và khả năng sinh lợi từ các loại nông sản hàng hóa. Quy hoạch phải nhằm cụ thể hóa về ngành sản xuất chủ lực và sản xuất phụ, cơ sở hạ tầng, những yếu tố phụ trợ, chính sách phát triển, giảm thiểu các tác động có hại phát sinh trong quá trình tổ chức sản xuất, tiêu thụ sản phẩm, tận dụng tối đa mọi nguồn lực, và hướng tới sự phát triển đồng bộ, bền vững về chất lượng, hiệu quả kinh tế cao. Xây dựng quy hoạch phát triển nông nghiệp phải nằm trong tổng thế và mặt bằng chung của nền kinh tế quốc dân, phải phù hợp trình độ, khả năng người lao động và vận dụng được kinh nghiệm của các nước tiên tiến vào tình hình thực tế của nước ta.
Chúng ta không thể chỉ nói về Quy hoạch nông nghiệp mà không nói đến Quy hoạch vùng nông thôn. Nhưng nói đến Quy hoạch nông thôn lại liên quan đến Quy hoạch thành thị và các khu công nghiệp. Mọi thứ đều liên quan chồng chéo một cách hữu cơ với nhau. Vậy để tránh phải đề cập đến một vấn đề quá rộng lớn, ít nhất phải đề cập đến 2 loại Quy hoạch sau đây trong nông nghiệp :
Quy hoạch nông nghiệp một cách bền vững: Quy hoạch phải định dạng và phát triển các hệ thống sản xuất nông nghiệp và lương thực khi bảo vệ môi trường một cách bền vững bằng cách kết hợp các phương thức quản lý tốt nhất và thói quen của người nông dân để giữ gìn chất lượng đất, nước và không khí. Trong Quy hoạch, cần định ra các chỉ số giúp chúng ta lường được những đe dọa do việc dùng các tập quán nông nghiệp hiện tại tới môi trường và ngược lại những đe dọa từ môi trường và biến đổi khí hậu tới nông nghiệp. Quy hoạch phải thúc đẩy mối quan hệ gắn bó giữa các tỉnh, các ngành công nghiệp thực phẩm và nông nghiệp. Quy hoạch phải khuyến khích đầu tư vào nông nghiệp, thực phẩm, nghề cá và lâm nghiệp, giải quyết các mâu thuẫn trong sử dụng đất và giảm bớt cách biệt giữa thành thị và nông thôn.
Quy hoạch quản lý rủi ro trong nông nghiệp: Có thể phân làm 4 loại rủi ro: i) Rủi ro thông thường (Normal Risk): thường xẩy ra nhưng không gây hại đáng kể (thay đổi về giá cả thu mua, về mùa màng). Loại rủi ro này thường có thể quản lý được bằng chính sách thuế, chính sách xã hội; ii) Rủi ro thị trường (Marketable Risk): có mức độ tổn thất vừa phải; iii) Rủi ro thiên tai (Catastrophic risk): Loại rủi ro này không thường xẩy ra nhưng gây tổn thất vô cùng lớn như lũ lụt, hạn hán hoặc sâu bệnh; iv) Rủi ro do quy hoạch sai. Chẳng hạn như vấn đề cây trồng biến đổi Gen dự kiến đến năm 2020, diện tích một số cây trồng GM (bông, ngô, đậu tương) đạt 30 - 50%, điều gì sẽ xảy ra nếu đây là một quyết định sai?
Quy hoạch hiện nay là phải giải quyết bài toán đa mục tiêu cho nên người “nhạc trưởng” phải có kiến thức chuyên ngành, biết huy động sử dụng chuyên gia của các ngành khác để giải quyết mục tiêu đề ra. Nhà quy hoạch suy nghĩ một cách tổng quát và có một tầm nhìn xa. Phải có chính sách đào tạo các cán bộ làm quy hoạch, chứ không thể như hiện nay nhiều người làm quy hoạch thường là tay ngang, chỉ qua kinh nghiệm lâu năm tích lũy rồi chuyển sang làm quy hoạch.
Năm 2012 tình hình kinh tế của thế giới và của nước ta sẽ còn gặp nhiều khó khăn không thể lường trước, do đó rất cần coi trọng chất lượng dự báo trong quy hoạch. Chắc chắn Luật quy hoạch cần thiết hơn Luật nhà văn! Nghị quyết của Đảng muốn đi vào cuộc sống phải dựa vào "Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội". Éo le là trên thế giới không có nước nào làm Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, ngoại trừ có Việt Nam và nước Lào lại do chính ta giúp bạn làm quy hoạch. Cần xem lại "nền móng", thậm chí phải mạnh dạn sửa cả thiết kế "ngôi nhà mình đang xây". Có những lỗi hệ thống rất cơ bản nhiều người biết, nhưng ta lại chỉ loay hoay lo thay phụ tùng, hoặc đổi linh kiện. Trong thời đại thông tin của thế giới phẳng, tin rằng những người có trách nhiệm hiểu được những việc cần làm và tâm nguyện của dân. Không thể tái cơ cấu tư duy quy hoạch cũng như tái cơ cấu và mô hình tăng trưởng kinh tế bởi vì phải xuất phát từ ý đồ chiến lược là trên cái nền nào? Nếu trên nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì không thể, vì nó đang là nó thì tái cơ cấu làm sao được!
|