QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG TRONG LUẬT XÂY DỰNG (LUẬT XÂY DỰNG SỬA ĐỔI)
PGS. TS. Trần Chủng
Trưởng Ban Chất lượng - Tổng Hội XDVN
Chất lượng công trình xây dựng không những có liên quan trực tiếp đến an toàn sinh mạng, an toàn cộng đồng, hiệu quả của dự án đầu tư xây dựng công trình mà còn là yếu tố quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Do có vai trò quan trọng như vậy nên luật pháp về xây dựng của các nước trên thế giới đều coi đó là mục đích hướng tới. Ở Việt Nam, Luật Xây dựng 2003 được Quốc Hội Khóa XI thông qua năm 2003, trong đó chất lượng công trình xây dựng cũng là nội dung trọng tâm, xuyên suốt. Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn Luật về quản lý chất lượng công trình xây dựng đã được hoàn thiện theo hướng hội nhập quốc tế; những mô hình quản lý chất lượng công trình tiên tiến cùng hệ thống tiêu chí kỹ thuật cũng được áp dụng một cách hiệu quả. Tuy vậy, sau gần 10 năm, Luật Xây dựng 2003 cũng cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thị trường và tạo được sự thống nhất của cả hệ thống pháp luật có liên quan đến quá trình đầu tư xây dựng. Theo yêu cầu của Ban tổ chức Hội thảo, trong bài viết này, tôi tập trung góp ý cho Dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi) về lĩnh vực quản lý chất lượng công trình xây dựng.
1. Khái niệm về chất lượng công trình xây dựng
Chất lượng công trình xây dựng là những yêu cầu về an toàn, bền vững, kỹ thuật và mỹ thuật của công trình nhưng phải phù hợp với qui chuẩn và tiêu chuẩn xây dựng, các qui định trong văn bản qui phạm pháp luật có liên quan và hợp đồng kinh tế.
Nhìn vào sơ đồ các yếu tố tạo nên chất lượng công trình được mô tả trên hình (H.1) [6], chất lượng công trình xây dựng không chỉ đảm bảo sự an toàn về mặt kỹ thuật mà còn phải thỏa mãn các yêu cầu về an toàn sử dụng có chứa đựng yếu tố xã hội và kinh tế. Ví dụ: một công trình quá an toàn, quá chắc chắn nhưng không phù hợp với quy hoạch, kiến trúc, gây những ảnh hưởng bất lợi cho cộng đồng (an ninh, an toàn môi trường…), không kinh tế thì cũng không thoả mãn yêu cầu về chất lượng công trình. Có được chất lượng công trình xây dựng như mong muốn, có nhiều yếu tố ảnh hưởng, trong đó có yếu tố cơ bản nhất là năng lực quản lý (của chính quyền, của chủ đầu tư) và năng lực của các nhà thầu tham gia các quá trình hình thành sản phẩm xây dựng.
Xuất phát từ sơ đồ này, việc phân công quản lý cũng được các quốc gia luật hóa với nguyên tắc: Những nội dung “phù hợp” (tức là vì lợi ích của xã hội, lợi ích cộng đồng) do Nhà nước kiểm soát và các nội dung “đảm bảo” do các chủ thể trực tiếp tham gia vào quá trình đầu tư xây dựng (chủ đầu tư và các nhà thầu) phải có nghĩa vụ kiểm soát.
|
Chất lượng
công trình xây dựng |
= |
Đảm bảo |
+ |
Phù hợp |
|
· An toàn
· Bền vững
· Kỹ thuật
· Mỹ thuật |
· Quy chuẩn
· Tiêu chuẩn
· Quy phạm pháp luật
· Hợp đồng | |
|
Hình 1. Sơ đồ hóa các yếu tố cơ bản tạo nên chất lượng công trình xây dựng |
2. Vai trò, vị trí quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng
2.1. Quản lý nhà nước (QLNN) về chất lượng công trình xây dựng
Báo cáo chính trị tại Đại hội IX của Đảng cộng sản Việt Nam chỉ ra rằng: Nhà nước Việt Nam đã có sự chuyển đổi từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thay đổi buộc bộ máy Nhà nước phải thay đổi phù hợp. Nhà nước Việt Nam chủ yếu tập trung vào nhiệm vụ quản lý vĩ mô, quản lý theo pháp luật và các cơ chế, chính sách, thực hiện kiểm tra, kiểm soát, đẩy mạnh việc phân quyền và xã hội hóa các dịch vụ công.
Luật Xây dựng 2003 [1] đã tạo bước đột phá quan trọng của hệ thống pháp luật về đầu tư và xây dựng ở nước ta. Luật Xây dựng 2003 đã đề cập đầy đủ các nội dung liên quan đến hoạt động xây dựng, pháp chế hóa quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia đầu tư xây dựng công trình. Luật cũng xác định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng. Nội dung đổi mới trong quản lý nhà nước (QLNN) về chất lượng công trình xây dựng (CLCTXD) của Việt Nam là chính quyền không can thiệp trực tiếp mà gián tiếp qua công cụ pháp luật tác động vào công tác quản lý sản xuất hàng ngày của người mua (chủ đầu tư) và người bán (các nhà thầu) để làm ra sản phẩm xây dựng- một loại sản phẩm có tính đơn chiếc. Nhà nước tập trung xây dựng văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL), văn bản quy phạm kỹ thuật (VBQPKT), hệ thống tổ chức, hướng dẫn và kiểm tra để tạo pháp lý cho mối quan hệ của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng hướng tới việc hình thành công trình có chất lượng cao làm thỏa mãn yêu cầu của khách hàng. Nghĩa là : Nhà nước kiểm soát các điều kiện “phù hợp” vì lợi ích cộng đồng, lợi ích của toàn xã hội.
Song, tình trạng còn tồn tại về chất lượng công trình, lãng phí, đặc biệt các dự án vốn ngân sách nhà nước. Nhận định của cơ quan soạn thảo cho rằng khâu kiểm soát của các cơ quan của chính quyền chưa thực hiện “tiền kiểm”. Vì vậy, tại Dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi) Nhà nước “can thiệp” trực tiếp vào nhóm các yếu tố “đảm bảo” chất lượng của quá trình đầu tư xây dựng thông qua việc thẩm định thiết kế cơ sở (Chương III), thẩm định thiết kế kỹ thuật (Chương IV). Sự tham gia trực tiếp của chính quyền vào các khâu như vậy mà không lượng hóa các đầu việc phải làm thì rất dễ bị lạm quyền gây phiền phức cho tiến trình cải cách hành chính của nước ta.
Do đó, tôi đề nghị cần làm rõ và tách bạch nội dung thẩm định: Các nội dung mà chính quyền cần quan tâm và kiểm soát chặt là các điều kiện liên quan đến an toàn sinh mạng, an toàn môi trường, an toàn xã hội, sự phù hợp với quy hoạch và thiết kế đô thị của các công trình xây dựng thuộc mọi nguồn vốn khác nhau. Công việc này do cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng (khoản 47 Điều 3) theo phân cấp thực hiện. Riêng việc kiểm soát sâu các yêu cầu đảm bảo chất lượng như độ bền vững, mức độ an toàn, công năng và mỹ thuật thì phải do chủ đầu tư tổ chức kiểm soát thông qua “cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư” tổ chức thực hiện. Trong trường hợp cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư không đủ điều kiện về con người, khối lượng công việc nhiều, năng lực chuyên môn không đáp ứng những nội dung kỹ thuật mới và phức tạp thì có thể thuê tổ chức tư vấn đủ năng lực thẩm tra trước khi thẩm định các nội dung đảm nhận.
Như vậy có thể hiểu rằng, các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng phải thực hiện hai vai: Vai cơ quan chuyên môn về xây dựng (thuộc chức năng QLNN) để kiểm soát các yêu cầu “phù hợp” của các dự án đầu tư xây dựng thuộc mọi nguồn vốn nhưng đồng thời là cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư đối với các dự án thuộc nguồn vốn nhà nước đặc biệt đối với các dự án vốn ngân sách nhà nước.
2.2. Xã hội hóa công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng
Luật Xây dựng cần thiết lập được “ luật chơi” và “sân chơi” để thúc đẩy thị trường xây dựng phát triển lành mạnh, nâng cao năng lực người xây dựng theo hướng “chuyên nghiệp hóa và chuyên môn hóa” phù hợp với thông lệ Quốc tế. Tư tưởng của Luật Xây dựng 2003 và Nghị định số 209/2004/NĐ-CP, để quản lý được chất lượng công trình phải lấy “phòng ngừa” làm chủ đạo. Muốn phòng ngừa nguy cơ xảy ra công trình xây dựng chất lượng kém, các văn bản hướng dẫn Luật Xây dựng 2003 tập trung vào quản lý các yếu tố đầu vào quan trọng là: kiểm soát năng lực cá nhân và tổ chức; kiểm soát vật liệu đầu vào; kiểm soát quá trình làm ra sản phẩm ở các khâu. Trong quá trình đó, hai chủ thể chính là chủ đầu tư và nhà thầu phải tuân thủ các “luật chơi” này. Tình trạng chất lượng công trình kém có nguyên nhân những người tham gia “cuộc chơi” không tuân thủ “luật chơi”. Vì vậy, để thực hiện mục tiêu xã hội hóa công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng, tôi đề nghị Luật Xây dựng sửa đổi cần làm rõ các nội dung sau đây:
a. Điều kiện năng lực
Hoạt động xây dựng là hoạt động kinh doanh có điều kiện. Chúng ta đang “run sợ” khi xuất hiện những loại giấy phép mới là vi phạm quy định về cải cách hành chính. Vấn đề là các quy định đó có phù hợp với lợi ích của xã hội, người dân hay không? Đặc biệt việc triển khai có đúng như mong đợi hay là gây nhũng nhiễu để tham nhũng của những người được giao thực hiện công việc này. Vì vậy, việc cấp giấy phép hành nghề để thị trường xây dựng thêm trong sạch, minh bạch là việc nên đưa vào Luật Xây dựng sửa đổi lần này.
Luật Xây dựng lần này có thể tạo được sự đột phá: Năng lực hành nghề của các tổ chức do Nhà nước cấp và năng lực hành nghề của các cá nhân do các Hội nghề nghiệp cấp.
b. Chế tài trong xử lý các vi phạm về chất lượng công trình
Hoạt động xây dựng là hoạt động dân sự thông qua hợp đồng kinh tế. Những sai phạm gây thiệt hại vật chất phải tìm được nguyên nhân của sai phạm. Chủ thể nào gây ra nguyên nhân đó phải “đền bù thiệt hại do lỗi của mình gây ra”. Trường hợp nhẹ hơn thì xử lý theo vi phạm hành chính và nặng hơn (gây chết người, thông đồng, cố ý làm trái) phải xử lý theo Luật Hình sự. Như vậy, Luật Xây dựng trước hết phải tuân thủ Luật Dân sự tránh “hình sự hóa” sai phạm gây chất lượng công trình kém và phải tôn trọng kết quả kiểm định, giám định.
Tôi đề nghị nên có một chương về “Xử lý vi phạm” với các chế tài phạt khi không tuân thủ Luật này gây hậu quả về xã hội, kinh tế, sinh mạng [5]. Các chế tài từ xử phạt hành chính (phạt tiền, thu giấy phép...) đến các chế tài dân sự (đền bù thiệt hại do lỗi của mình gây ra...) và sau cùng là các chế tài hình sự (phạt tù...). Trước khi đưa ra bất kỳ mức độ xử phạt nào, đều phải tuân thủ một trình tự điều tra khách quan và minh bạch.
3. Kết luận
Trên đây là một số ý kiến của cá nhân góp cho Luật Xây dựng sửa đổi. Do khuôn khổ giới hạn do ban tổ chức quy định, bài viết này là một số ý kiến góp cho Luật Xây dựng đang soạn thảo liên quan đến vai trò của Nhà nước và của các chủ thể khác trong công tác quản lý chất lượng công trình.
Tài liệu tham khảo
[1] Luật Xây dựng 2003
[2] Luật Xây dựng Trung Quốc 1997 và các bài viết về luật của các học giả Trung Quôc về Luật Xây dựng đầu tiên của quốc gia này.
[3] Luật Xây dựng Singapore
[4] Luật Xây dựng Nhật Bản
[5] Luật Xây dựng Hàn Quốc
[6] PGS.TS. Trần Chủng (2009). Quản lý chất lượng dự án đầu tư xây dựng. Chuyên đề 5, Chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ QLDA ĐTXDCT.
|