MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU KHI XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT XÂY DỰNG (sửa đổi)
PHAN VĂN THUẬT
Ủy viên Thường vụ
Hội Thủy lợi Việt Nam
I. Đặt vấn đề
Qua gần 9 năm thực hiện, Luật xây dựng năm 2003 đã đi vào vào cuộc sống; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân cả trong nước và nước ngoài đầu tư xây dựng cũng như hoạt động xây dựng tại Việt Nam. Bên cạnh những thành tựu đã đã đạt được thì Luật xây dưng năm 2003 và cả các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ xây dựng vẫn còn những tồn tại, hạn chế, gây khó khăn trong quá trình thực hiện, nhất là các vấn đề về: Chủ trương đầu tư xây dựng; phạm vi điều chỉnh; chủ đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước; trình tự thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình; nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; tham gia ý kiến về thiết kế cơ sở; thẩm định các bước thiết kế; hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; cấp giấy phép xây dựng…
Chúng tôi cơ bản nhất trí với Bộ xây dựng và Ban soạn thảo với những quan điểm, yêu cầu và nguyên tắc là: thể chế hóa chủ trương của Đảng và Quốc hội, kế thừa những quy định của Luật xây dựng hiện hành, đảm bảo đồng bộ thống nhất với các luật có liên quan, đồng thời phải phù hợp thông lệ quốc tế… đã thiết kế các nội dung còn vướng mắc trên đây vào Dự án Luật xây dựng (sửa đổi) để trình Chính phủ và Quốc hội xem xét quyết định.
Tuy nhiên, trên cơ sở thực tiễn quản lý và xây dưng các công trình thủy lợi trong những năm qua, đối chiếu với những nội dung của Dự án Luật, chúng tôi nhận thấy có một số vấn đề cần được xem xét, như sau:
1. Ngành nông nghiệp phát triển nông thôn mà đặc biệt là các Dự án thủy lợi được Nhà nước quan tâm đầu tư xây dựng trong nhiều thập kỷ qua, đã đem lại nhiều lợi ích quan trọng trong sự phát triển của ngành và đất nước.
2. Đầu tư cho phát triển thủy lợi và ưu tiên tập trung nguồn lực đầu tư cho các công trình trọng điểm quốc gia, công trình thủy lợi vùng kinh tế trọng điểm, vùng đặc biệt khó khăn về nguồn nước là chính sách cơ bản của Nhà nước trong hoạt động thủy lợi.
3. Đa số đầu tư cho các công trình thủy lợi là dùng “nguồn vốn Nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bão lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Trong đó, vốn ngân sách Nhà nước gồm ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu phiếu chính quyền địa phương, vốn hổ trợ phát triển chính thức (ODA) bố trí trong cân đối ngân sách nhà nước không thu hồi…” (điểm a, b Khoản 4 Điều 40 của Dự án Luật). Vì vậy, ở đây chúng tôi chỉ nêu các vấn đề dự án đầu tư là nguồn vốn ngân sách Nhà nước đầu tư.
4. Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn trong những năm gần đây đã củng cố sắp xếp lại cho hợp lý về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Hiện nay bộ máy xây dựng cơ bản của Bộ bao gồm:
4.1. Các Ban quản lý đầu xây dựng thủy lợi (có 10 ban) ở rải khắp các miền trong cả nước (gần như ban khu vực); Ban CPO Thủy lợi, Ban CPO Nông nghiệp, Lâm nghiệp. Các Ban này được giao làm chủ đầu tư.
4.2. Các Cục chuyên ngành làm chủ đầu tư các dự án chuyên ngành; các chủ đầu tư là đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc Bộ, hoặc chủ đầu tư quản lý một dự án có mức đầu tư nhỏ.
4.3. Các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án thuộc tỉnh, quản lý các dự án đầu tư do Bộ quyết định đầu tư.
4.4. Các chủ đầu tư , Ban quản lý dự án tại doanh nghiệp, quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước do Bộ quyết định đầu tư.
5. Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn đang chuẩn bị trình Chính phủ và Quốc hội “Luật thủy lợi”, trong đó có các nội dung:
- Điều tra cơ bản, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển thủy lợi.
- Đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi.
Vì vậy, các nội dung trong Luật thủy lợi cần phải phù hợp (và ngược lại) với Luật xây dựng.
II. Sự phù hợp của Luật xây dựng và Luật thủy lợi ( dự thảo )
1. Quy hoạch xây dựng
1.1.Các căn cứ để lập quy hoạch đều dựa trên:
- Chiến lược phát triển của ngành.
- Quy hoạch ngành đã đã được phê duyệt, quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, quy hoạch chuyên ngành.
- Điều chỉnh quy hoạch thủy lợi được rà soát định ký 5 năm một lần. Nói chung các vấn đề nêu trên là phù hợp cho 2 Luật.
1.2 Tại mục 5 Chương II của Dự án Luật xây dựng (sửa đổi) về “Thẩm định, phê duyệt quy hoạch xây dựng”. Các cơ quan thẩm định chỉ là Bộ xây dựng với đồ án quy hoạch xây dựng thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Các cơ quan cấp tỉnh thẩm định nhiệm vụ đồ án quy hoạch xây dựng thuộc thẩm quyền phê duyệt của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, với các quy hoạch mà các Bộ (có Bộ nông nghiệp và phát triển nông nông thôn) cần được nêu là:
- Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch thủy lợi trên phạm vi toàn quốc, quy hoạch thủy lợi vùng kinh tế trọng điểm do Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn trình.
- Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn phê duyệt quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch thủy lợi vùng, quy hoạch thủy lợi sông hoặc hệ thống sông liên quan từ 2 tỉnh trở lên.
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch trên địa bàn tỉnh, thành phố.
2. Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi
2.1. Về nguyên tắc và yêu cầu trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi:
- Nguyên tắc đầu tư xây dựng công trình thủy lợi: phải phù hợp với quy hoạch phát triển thủy lợi, phục vụ đa mục tiêu, trọng tâm là phục vụ phát triển nông nghiệp, nông thôn, bảo đảm đồng bộ từ đầu mối tới hệ thống kênh nội đồng.
- Yêu cầu trong đầu tư xây dựng thủy lợi: phải tuân thủ tiêu chuẩn, quy chuẩn về kỹ thuật, đảm bảo an toàn, tiết kiệm, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ và tự động hóa.
2.2. Các hoạt động xây dựng, sửa chữa, nâng cấp công trình thủy lợi phải tuân thủ:
- Phải do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
- Dự án xây dựng hồ chứa (có quy mô lớn theo chiều cao đập hoạch dung tích hồ) Bộ sẽ quy hoạch cụ thể trước khi phê duyệt phải có ý kiến thỏa thuận về kỹ thuật của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.
- Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn quyết định theo thẩm quyền về đầu tư xây dựng, sữa chữa, nâng cấp công trình thủy lợi trên phạm vi cả nước; kiểm tra theo dõi việc thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn,về kỹ thuật trong lĩnh vực thủy lợi. Như vậy, các nguyên tắc và yêu cầu đều phù hợp với các Điều 40, 41, 42, 43 của Dự án Luật Xây dựng (sửa đổi), các điều này của Dự án luật là phù hợp chung của ngành.
2.3. Hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng. Như đã nêu ở trên, đặc thù quản lý của các dự án thủy lợi đã hình thành và phát huy hiệu quả trong những năm từ trước tới nay. Chúng tôi nhất trí với quy định: “Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện giao cho đơn vị cấp dưới trực tiếp làm chủ đầu tư để tổ chức quản lý thực hiện dự án hoặc giao cho cho Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc Ban quản lý dự án khu vực trực tiếp quản lý dự án”. Đồng thời cũng nhất trí với Mục 4 Điều 50 của Dự án luật: “chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn diện về việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng từ giai đoạn chuẩn bị dự án tới khi kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng. Chủ đầu tư xây dựng được thuê các tổ chức, cá nhân tư vấn quản lý chi phí đủ điều kiện năng lực thực hiện việc lập, thẩm tra và kiểm soát chi phí đầu tư xây dựng phù hợp với nguồn vốn sử dụng, điều kiện cụ thể của công trình”.
Tuy nhiên, trong những năm qua việc chủ đầu tư làm tròn nhiệm vụ được giao của mình rất hạn chế. Cơ bản là do năng lực của các chủ đầu tư còn yếu về các mặt: quản lý dự án, quản lý kỹ thuật, chuyên môn, ý thức của lãnh đạo chủ đầu tư về trách nhiệm được giao. Đây là những việc cần trao đổi thêm để nâng cao năng lực chủ đầu tư nhằm làm cho chất lượng đầu tư các dự án được nâng cao, bảo đảm tiến độ, kinh phí đã được phê duyệt. Đối với các công trình đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách, vừa qua ngành thủy lợi đã áp dụng một mô hình (đã được Chính phủ cho phép) là: chủ đầu tư có thể thuê các đơn vị tư vấn thẩm tra các đồ án ở giai đoạn TKKT - BVTC - TDT và thuê các tư vấn giám sát để nâng cao hiệu quả và chất lượng trong công việc của chủ đầu tư. Mô hình này đã vận hành rất tốt ở các dự án thủy lợi: Hồ chứa nước Cửa Đạt do ban quản lý đầu tư xây dựng Thủy lợi III quản lý, hồ chứa nước Tả Trạch do Ban quản lý đầu tư xây dựng Thủy lợi V quản lý. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị đúc kết mô hình này và nhân rộng ra ch các công trình khác. Chủ đầu tư (Ban quản lý dự án) lúc này chỉ cần bộ máy gọn nhẹ để quản lý, còn các công việc khác về thẩm tra, giám sát kỹ thuật thuê các đơn vị chuyên môn.
2.4 Đối với công trình nguồn vốn ngân sách do Bộ quản lý, nhưng giao chủ đầu tư cho địa phương ( giao cho Sở nông nghiệp và phát triển nông thôn, cho Ban quản lý thủy lợi địa phương, giao các công ty TNHH một thành viên khai thác công trình thủy lợi) về thuận lợi là địa phương sát thực tế hơn, giải quyết công tác đền bù tái định cư cũng nhanh hơn, nhưng các công tác khác như thẩm tra đồ án, giám sát chất lượng, quản lý chất lượng và tiến độ xây dựng, kinh nghiệm xây dựng cơ bản, chuyên môn còn chưa đáp ứng kịp. Vì vậy, cần phải có hình thức quản lý dự án thích hợp. Có thể vẫn giao cho địa phương làm chủ đầu tư nhưng phải thuê tư vấn giám sát chất lượng, có người của các cơ quan Bộ tăng cường hổ trợ theo thời gian và bộ phận công trình quan trọng…
2.5 Về quan hệ giữa Bộ chủ quản và các địa phương có công trình của Nhà nước đầu tư:
- Chủ trương đầu tư, giai đoạnn quy hoạch đều có sự tham gia của địa phương, ví dụ:
+ Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ đạo, tổ chức lập quy hoạch thủy lợi trên địa bàn tỉnh, thành phố và thực hiện theo hướng dẫn của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.
+ Giai đoạn đầu tư: Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm chủ trì phối hợp với chủ đầu tư dự án thủy lợi lập và thực hiện kế hoạch giải phóng mật bằng,di dân, tái định cư và bồi thường thiệt hại về đất đai, tài sản; bảo vệ diện tích đất dành cho dự án công trình thủy lợi.
+ Với các công trình vốn ngân sách địa phương nhưng có kỹ thuật phức tạp (như đã nêu ở phần trên) đều phải có sự thỏa thuận về kỹ thuật của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn. Trong quá trình xây dựng, quản lý các cơ quan của Bộ có trách nhiệm kiểm tra, theo dõi theo chức năng quản lý nhà nước của ngành.
Tuy vậy, cần có sự chỉ đạo sát sao cụ thể để công việc được thuận lợi, nếu không phải gánh chịu những sai lầm. Ví dụ sự gắn kết giữa ban quản lý dầu tư xây dựng thủy lợi VII với Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Thuận trong việc giải phóng mật bằng Dự án Phan Rí – Phan Thiết do Chính phủ Nhật Bản tài trợ. Cán bộ Ban và cán bộ địa phương chưa phối hợp tốt, quan điểm đền bù, tiến độ đền bù, dẫn đến Ủy ban nhân dân tỉnh cương quyết đề nghị thay lãnh đạo của Ban phụ trách dư án này, công tác đền bù rất chậm, gây chậm tiến độ 2-3 năm. Hiện nay, công tác giải phóng mặt bằng có nơi vẫn chưa xong ( thực hiện từ năm 2004) gây lãng phí và khó khăn cho thực hiện dự án và cơ quan tài trợ dự án.
Nhưng ngược lại nếu quản lý tốt và phối hợp tốt thì công tác đền bù, tái định cư, giải phóng mặt bàng rất tốt. Ví dụ dự án Ngàn Trươi- Cẩm Trang gồm 2 hồ chứa( Hồ lớn Ngàn Trươi 200 triệu mét khối nước) và trên 40 km kênh chính, 200 km kênh các cấp, hệ thống Xi phông xuyên núi…vẫn được địa phương đền bù tốt và đạt tiến độ ( cũng có sự tăng cường cán bộ của Bộ vào lãnh đạo Ban) hay dự án kênh Bắc ở Thanh Hóa của Ban quản lý đầu tư xây dựngthủy lợi III cũng vậy.
2.6 Quan hệ giữa các cơ quan quản lý nhà nước của Bộ và chủ đầu tư: Việc quản lý nhà nước về ngành đối với các chủ đàu tư là cần thiết. các Ban quản lý đầu tư xây dựng thủy lợi đều phải báo cáo công tác tổ chức, tài chính, thanh tra, xây dựng cơ bản hàng tháng, quý, năm theo quy định, Tuy các ban là cơ quan độc lập trực thuộc Bộ nhưng phải chịu sự quản lý về: tổ chức, con người, đề bạt, nâng lương phải qua Vụ tổ chức cán bộ; Duyệt quỹ lương, mức lương, báo cáo tài chính phải qua Vụ tài chính của Bộ; Công tác kỹ thuật, luật lệ xây dựng cơ bản phải báo cáo về Cục quản lý xây dựng công trình của Bộ; thường xuyên chịu sự kiểm tra thanh tra của các cơ quan Thanh tra của Bộ và của Nhà nước.
Vì vậy, để nâng cao năng lực quản lý xây dựng cơ bản cho các chủ đầu tư cần thiết, tăng cường đào tạo về nghiệp vụ cho chủ đầu tư, đồng thời kiểm tra kiểm soát chặt chẽ để công tác xây dựng được tốt. Mặt khác, Bộ cần tăng cường bổ sung đội ngũ cán bộ cho các chủ đầu tư này theo từng kì thời gian gian hợp lý. Ví dụ vừa qua Bộ đã cho tăng cường lãnh đạo cho Ban quản lý đầu tư xây dựng thủy lợi III (Cửa Đạt) trong giai đoạn gấp rút xây dựng 03 đồng chí cán bộ cấp vụ phó. Tăng cường cho Ban Quản lý đầu tư xây dựng thủy lợi IV ( Dự án Bản Mồ, Ngàn Trươi- Cẩm Trang) 02 cán bộ cấp phòng. Tăng cường cho dự án Phan Rí – Phan thiết ( Ban QLĐTXD VII) một đồng chí cán bộ cấp phòng.
Những việc làm như trên rất có hiệu quả, tăng cường sức mạnh quản lý, làm cho cán bộ ở Bộ được rèn luyện hơn trong thực tế, trái lại ở cơ sở được tăng cường quản lý có nề nếp và bài bản hơn.
III. Một số nội dung về quản lý nhà nước trong Dự án luật và thực trạng
Theo quy định: “Các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng nguồn vốn nhà nước phải được công khai minh bạch, quản lý chặt chẽ theo trình tự đầu tư xây dựng và phải chịu sự quản lý của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng.”
1. Việc phê duyệt bao gồm: Thẩm định và quyết định chủ trương đầu tư
1.1. Với các dự án trọng điểm quốc gia có Hội đồng thẩm định Nhà nước để thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đây là quy định rất đúng đắn.
1.2. Thực tế các dự án mà Bộ, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh và cấp huyện tổ chức thẩm định và quyết định đầu tư thì đầu mối thẩm định là cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc cấp quyết định đầu tư. Như vậy, sau khi các cơ quan chuyên môn này làm nhiệm vụ quản lý nhà nước là thẩm định các dự án và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trước khi phê duyệt Bộ trưởng (các cấp tương đương) có một Hội đồng hay thuê một đơn vị độc lập thẩm tra lại hay không (việc này Bộ trưởng Bộ xây dựng Trịnh Đình Dũng gọi là “tiền thẩm định”). Theo chúng tôi đối với các dự án cấp bộ phê duyệt thuộc nhóm A (hoặc B có kỹ thuật phức tạp) nên có các tổ chức này thẩm tra trước khi Bộ phê duyệt.
2. Các cơ quan của Bộ (của tỉnh) chỉ làm công tác quản lý nhà nước theo quy định là đúng yêu cầu phân cấp của Chính phủ hiện nay. Nhưng thực tế hiện nay Nghị định 15/ 2013/NĐ-CP ngày 6/2/2013 có hiệu lực từ 15/4/2013, có quy định trách nhiệm của chủ đầu tư là lựa chọn tổ chức, cá nhân đảm bảo điều kiện năng lực để lập thiết kế và thẩm tra thiết kế xây dựng công trình. Tuy nhiên, chủ đầu tư phải gửi hồ sơ thiết kế tới cơ quan có thẩm quyền để thẩm tra (Mục a của Điều 21 Nghị định 15). Việc thẩm tra không thuộc phạm vi của các cơ quan quản lý nhà nước, vì vậy quy định như thế là trái với Luật Xây dựng và các quy định của Chính phủ.
3. Về xây dựng công trình
Đối với các công trình quy mô cấp đặc biệt, cấp I, cấp II và các công trình khi xẩy ra sự cố sẽ gây thiệt hại về người thì chủ đầu tư phải đề nghị cấp giấy phép sử dụng công trình trước khi đưa vào khai thác sử dụng. Công trình chỉ được khai thác sử dụng sau khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép khi sử dụng công trình. Nội dung trên đây cần chỉ ra cụ thể các công trình này phải do Hội đồng nghiệm thu Nhà nước nghiệm thu mới được cấp phép (Chứ không phải Hội đồng nghiệm thu cơ sở).
4. Khoản 3 Điều 95 Dự án luật quy định
“Chủ đầu tư xây dựng có trách nhiệm tổ chức nghiệm thu công trình xây dựng theo quy định. Người tham gia nghiệm thu chịu trách nhiệm về sản phẩm do mình xác nhận trong quá trình nghiệm thu công trình xây dựng”. Trong khi đó ở khoản 4 Điều 31 Nghị định 15 lại quy định: “Riêng các công trình, hạng mục công trình xây dựng quy định tại khoản 1 Điều 21 của Nghị định này (với các công trình thủy lợi là hồ chứa nước, đập ngăn nước, tràn xả lũ, cống xã nước, kênh, đê, kè, trạm bơm và công trình thủy lợi khác không phân biệt cấp) còn phải được cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng kiểm tra công tác nghiệm thu của chủ đầu tư trước khi đưa vào sử dụng. Vừa qua một số chủ đầu tư tổ chức nghiệm thu tiếp nhận công trình xây dựng chưa thực sự tốt, dẫn đến sự cố hư hỏng sau khi đưa vào sử dụng. Việc quy định như trên của Nghị định 15, theo chúng tôi:
- Cần phân loại công trình (ví dụ có quy mô cấp đặc biệt, cấp I…) cần phải có Hội đồng nghiệm thu nhà nước.
- Với các công trình còn lại nếu có các cỏ quan quản lý nhà nước kiểm tra thì cần thành lập “Hội đồng nghiệm thu cấp Bộ (hoặc cấp tương đương)”.
Với tư cách này, các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm theo dõi ngay từ đầu cùng chủ đầu tư và chịu trách nhiệm về công việc của mình khi đưa công trình vào sử dụng.
Việc nêu ra khoản 3 Điều 95 trên đây chúng tôi nhận thấy thiếu cơ sở pháp lý, thiếu tổ chức chịu trách nhiệm…
Trên đây là một số ý kiến tham gia Dự án Luật xây dựng (sửa đổi), mong rằng Luật xây dựng lần này mang lại hiệu quả thiết thực cho ngành Xây dựng nói chung và ngành Thủy lợi nói riêng./.
|