VAI TRÒ CỦA
DỰ TRỮ ĐẤT ĐÔ THỊ ĐỐI VỚI QUY HOẠCH VÀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
TS. Phạm Sỹ Liêm
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị
& Phát triển Hạ tầng
- Khái niệm về dự trữ đất đô thị
Điều 41 Luật Đất đai năm 2003 quy định hai phương thức thu hồi đất và giao đất: 1/Nhà nước quyết định thu hồi đất, tổ chức phát triển quỹ đất do cấp tỉnh thành lập thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có kế hoạch đầu tư, và 2/ Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và giao đất cho nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Phương thức thứ nhất khi thực hiện trong đô thị để thực hiện quy hoạch đô thị thì các nước gọi là Dự trữ đất đô thị (tiếng Anh: Urban Land Banking, tiếng Pháp: Réserves foncières urbaines, tiếng Hoa: Thành thị thổ địa trữ bị). Ở nước ta, hiện thời phương thức đó đôi khi được gọi là lập quỹ đất phát triển đô thị, nhưng chúng tôi đề nghị nên gọi thống nhất là chế độ dự trữ đất đô thị, hoặc đơn giản là dự trữ đất đô thị.
Tuy phương thức thứ nhất tạo điều kiện cho đô thị phát triển theo quy hoạch, theo kế hoạch, huy động có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai vào phát triển đô thị và đưa thị trường bất động sản vào nề nếp, nhưng phương thức thứ hai mới là phương thức chủ đạo được dùng phổ biến nhất hiện nay ở nước ta. Nguyên nhân là do chính quyền các tỉnh cho rằng chỉ các nhà đầu tư tư nhân, kể cả nước ngoài, mới có nhiều tiền để ứng trước cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khá tốn kém, còn tỉnh thì không có tiền để làm việc đó. Thực ra, khi kinh doanh trong thị trường đất đô thị thì dù là ai cũng đều phải dựa phần lớn vào vốn vay ngân hàng, vấn đề chỉ là có đủ độ tin cậy để ngân hàng cho vay hay không. Vì thế nếu tổ chức phát triển quỹ đất của tỉnh có dự án tốt và được ngân hàng tin cậy, hơn nữa còn được chính quyền tỉnh bảo lãnh, thì vẫn vay được nhiều vốn để thực hiện dự trữ đất. Tôi cho rằng tỉnh còn có thể vay vốn ODA vào mục đích này nếu đó là dự án dự trữ đất có quan tâm đến người nghèo, đến cải thiện môi trường đô thị, đến phòng chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu.
Trên thế giới, chế độ dự trữ đất khởi nguồn từ Hà Lan năm 1896, vào đầu thế kỷ 20 đã lan sang nhiều nước Châu Âu như Thụy Điển, Thụy Sĩ, Anh, Pháp, Áo, Tây Ban Nha, Đan Mạch, Na Uy, Bỉ v.v. Ở Châu Á, Hồng Công, Hàn Quốc và từ 1996 cả Trung Quốc cũng thực hiện dự trữ đất đô thị.
Thực tiễn các nước chứng tỏ chế độ dự trữ đất đem lại nhiều lợi ích cho phát triển đô thị và họ cũng đã tích lũy được nhiều kinh nghiệm mà các nhà làm chính sách nước ta có thể nghiên cứu để áp dụng. Chúng tôi cho rằng đã đến lúc nước ta cần xây dựng thể chế hoàn chỉnh cho chế độ dự trữ đất đô thị và nhanh chóng mở rộng việc áp dụng nó vào phát triển đô thị, nhất là để tạo điều kiện thuận lợi cho quản lý thực hiện quy hoạch đô thị. Vì thị trường bất động sản có vai trò quan trọng đối với thực hiện quy hoạch đô thị, do đó trước tiên ta hãy xem xét ảnh hưởng của dự trữ đất đối với thị trường đất đô thị.
- Ảnh hưởng của dự trữ đất đối với thị trường đất đô thị
Đất đai nước ta thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện nên thị trường đất đô thị nước ta phân ra hai thị trường đất cấp 1 và cấp 2.
Trong thị trường đất cấp 1, Nhà nước thu hồi đất đã giao cho các bên sử dụng để giao lại cho các bên sử dụng mới nhằm thực hiện quy hoạch đô thị. Như vậy Nhà nước là bên cung duy nhất. Sự cạnh tranh chỉ diễn ra giữa các bên cầu.
Trong thị trường đất cấp 2, các bên đã có quyền sử dụng đem quyền đó cho thuê hoặc chuyển nhượng cho bên khác. Sự cạnh tranh diễn ra toàn diện.
Có thể thấy nguồn cung trong thị trường cấp 2 phụ thuộc rất nhiều vào nguồn cung trong thị trường cấp 1, cho nên chính quyền phải điều hành tốt nguồn cung này để kịp thời khôi phục cân bằng cung cầu trong thị trường cấp 2. Mặt khác, tuy giá bồi thường đất khi thu hồi đất cho thị trường cấp 1 là do chính quyền quy định nhưng vẫn phải trên cơ sở tham khảo mặt bằng giá đất trong thị trường cấp 2, rồi giá bồi thường đất (cộng với phương thức đấu giá) lại ảnh hưởng đến giá giao đất, cho thuê đất trong thị trường cấp 1. Các giá đó cộng với chi phí giao dịch khá cao (kể cả phí ‘bôi trơn”) rốt cuộc cũng sẽ phản ánh vào giá đất trong thị trường cấp 2 và đẩy giá đó lên cao hơn. Mối quan hệ qua lại giữa giá đất trong hai thị trường tạo ra chu kỳ tăng giá đất theo vòng xoắn ốc, khiến giá đất đô thị năm sau cao hơn năm trước!
Nếu áp dụng chế độ dự trữ đất thì chính quyền đô thị có thể phá vỡ cái vòng lẩn quẩn đó bắng cách thông qua tổ chức phát triển quỹ đất để thực hiện “ 5 thống nhất” như kinh nghiệm của Trung quốc là: 1/Thống nhất thu hồi; 2/ Thống nhất dự trữ; 3/ Thống nhất phát triển hạ tầng (3 thông 1 bằng); 4/Thống nhất kinh doanh ( tìm vốn, thế chấp, bảo lãnh, giá cả, doanh thu); 5/ Thống nhất cung ứng (theo nhu cầu của thị trường và của phát triển đô thị).
5 thống nhất là nguyên tắc vận hành của chế độ dự trữ đất. Vận dụng tốt nguyên tắc này, chính quyền có thể chi phối quan hệ giá cả, quan hệ cung cấu và quan hệ cạnh tranh trong thị trường đất đô thị khiến thị trường này phát triển lành mạnh, hạn chế hoạt động đầu cơ, đưa giá đất đô thị trở về mặt bằng hợp lý, tạo điều kiện cho thị trường bất động sản vận hành ổn định và có hiệu quả.
Năm 1904, Thành phố Xtốc-khôn (Thụy Điển ) lập chế độ dự trữ đất với mục đích ban đầu là cung ứng đất cho các dự án nhà cho thuê giá hạ để cải thiện điều kiện cư trú cho các hộ thu nhập thấp và trung bình nhằm đối phó với phong trào di cư sang Hoa kỳ để có chỗ ở tốt hơn, rồi sau này là để chăm lo phúc lợi cho nhân dân. Trong giai đoạn 1904-1967, Xtốc-khôn thu mua được 55.200 ha, bằng 1/3 diện tích toàn thành phố. Phần lớn đất dự trữ ở ngoại thành, nhờ đó mà phát triển được nhiều đô thị vệ tinh.
- Tác dụng của dự trữ đất đô thị đới với thực hiện quy hoạch đô thị
Thị trường bất động sản đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện quy hoạch đô thị, thế nhưng hiện nay tại Hà Nội cũng như nhiều đô thị khác, các dự án khu đô thị mới phân tán khắp nơi trên địa bàn đô thị tùy theo đề xuất của nhà kinh doanh bất động sản và đều được chính quyền đô thị chấp nhận. Tình trạng đó khiến cho việc kết nối các khu đô thị mới với hệ thống hạ thồng cấp 1 của đô thị rất khó khăn và tốn kém, một số nơi phải tự khoan giếng để cấp nước, phải tự tìm nơi thoát nước tạm thời, thiếu hạ tầng xã hội như chợ, trường cấp ba v.v. Hơn thế nữa, công trường xây dựng mở ra khắp nơi dang dở từ năm này qua năm khác khiến cuộc sống của người dân không được thoải mái, xây dựng tuy nhiều nhưng ít nơi tạo được khu vực đô thị hoàn chỉnh và hiện đại.
Chế độ dự trữ đất cho phép tập trung các dự án bất động sản vào một vài khu vực phát triển đô thị rộng lớn, không chỉ theo quy hoạch mà còn theo kế hoạch từng giai doạn phát triển năm năm, xây đâu được đấy, xong khu vực này rồi mới chuyển sang khu vực khác. Các dự án bất động sản nhờ có sẵn “đất sạch” nên có thể khởi công và kết thúc đúng hạn mà không bị cản trở vì công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng chậm trễ và khiếu kiện kéo dài.
- Tác dụng của dự trữ đất đô thị đối với quản lý đô thị
Chế độ dự trữ đất tạo điều kiện cho chính quyền đô thi điều hành được thị trường đất đô thị chứ không chạy theo phục vụ thị trường như hiện nay. Ngân sách đô thị sẽ thu được phần lớn lợi ích mà tài nguyên đất đai đem lại chứ không để giới kinh doanh bất động sản kiếm được siêu lợi nhuận từ kinh doanh đất và một số quan chức sa vào tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, khiến các hộ bị thu hồi đất và nhân dân bất bình. Với lợi nhuận thu được từ dự trữ đất, chính quyền đô thị có thể giúp đỡ các hộ nghèo cải thiện điều kiện ở và tiếp cận các dịch vụ hạ tầng.
Dự trữ đất là biện pháp quan trọng để chính quyền đô thị thực hiện “kinh doanh đô thị”, một khái niệm quản lý đô thị mới đang được nhiều đô thị trên thế giới quan tâm. Thực chất của kinh doanh đô thị là thông qua cơ chế thị trường mà khai thác các tài sản tự nhiên (như đất đai, không gian đô thị) và tài sản nhân tạo (như kết cấu hạ tầng) của đô thị, tạo ra nhiều giá trị gia tăng để có vốn phát triển đô thị. Đất đai là yếu tố sản xuất cơ bản, do đó đất là khâu then chốt trong kinh doanh đô thị. Theo tính toán của các học giả Trung Quốc, giá trị tài sản đất đô thị chiếm ¾ tổng giá trị tài sản đất đai cả nước Trung Quốc, vì vậy cần thông qua kinh doanh đô thị mà đưa giá trị tiềm tàng đó thành giá trị thực để xây dựng đô thị. Nhiều đô thị TQ như Thâm Quyến, Thượng Hải đã huy động có hiệu quả nguồn vốn từ đất để phát triển thành phố của họ rất nhanh chóng, khiến thế giới ngưỡng mộ.
- Xây dựng khuôn khổ thể chế cho dự trữ đất đô thị
Tuy cơ sở pháp lý cho dự trữ đất đã có trong Luật Đất đai năm 2003 nhưng 7 năm đã trôi qua mà vẫn chưa hình thành được khuôn khổ thể chế cho chủ trương quan trọng này.
Năm khâu quan trọng của dự trữ đât, tức là “5 thống nhất”, cần được quy định rất cụ thể thì mới vận hành được. Kinh nghiệm các nước đi trước sẽ rất bổ ích cho các chuyên gia nước ta. (Ở Trung Quốc, năm 1996 Thượng Hải là đô thị đầu tiên áp dụng chế độ dự trữ đất, dần dần lan rộng sang nhiều thành phố khác. Đến năm 2001, Quốc vụ viện mới dựa trên kinh nghiệm của các nơi mà phát văn bản số 15 cho phép nơi nào có điều kiện thì được áp dụng thí điểm chế độ dự trữ đất.)
Viện nghiên cứu đô thị và phát triển hạ tấng chúng tôi hiểu rằng việc nghiên cứu thể chế cho dự trữ đất đô thị trên cả nước đỏi hỏi nhiều thời gian, do đó đề xuất với UBND Thành phố Hà Nội nghiên cứu áp dụng thí điểm. Viện chúng tôi rất vinh dự nếu được đóng góp vào công việc này./.
Ngày 25 tháng 8 năm 2010
|