MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN ĐƯỢC PHÂN ĐỊNH
KHI SỬA LUẬT XÂY DỰNG NĂM 2003
KS. Phạm Thế Minh
Phó Chủ Tịch kiêm Tổng Thư ký
Tổng Hội Xây Dựng Việt Nam
I. Theo báo cáo tổng kết đánh giá tình hình thi hành Luật Xây dựng từ năm 2003 đến năm 2012 và tờ trình Chính phủ về dự án Luật Xây dựng sửa đổi thì Luật Xây dựng hiện nay có 8 nội dung còn có tồn tại hạn chế. Đó là:
- Sự mâu thuẫn giữa Luật Xây dựng với các Luật có liên quan:
Với Luật Đất đai gồm quy hoạch sử dụng đất; việc giao đất, thu tiền sử dụng đất, quy định giá đền bù đất ở sát với giá thị trường.
Với Luật Đấu thầu là khái niệm vốn nhà nước; quy định việc chọn nhà thầu và hợp đồng xây dựng.
Với Luật Nhà ở đó là quy định về thẩm quyền phê duyệt dự án và việc giao chủ đầu tư dự án.
Với Luật Đầu tư và Luật Quy hoạch đô thị cũng là khái niệm vốn nhà nước và quy hoạch sử dụng đất.
- Thiếu một số quy định điều chỉnh hoạt động đầu tư xây dựng như cơ chế đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP), cơ chế xây dựng nhà ở xã hội, xử lý chất thải rắn, xử lý nước thải, xây dựng các công trình công ích...
- Việc phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cho cấp dưới và các địa phương chưa phù hợp với năng lực quản lý của các cấp, nhất là cấp huyện.
- Các tiêu chuẩn về điều kiện năng lực với từng loại việc, trách nhiệm đảm bảo chất lượng xây dựng trong tất cả các khâu trong hoạt động xây dựng chưa cụ thể.
- Thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng còn phức tạp như: quy trình thủ tục đấu thầu rườm rà, nhiều thủ tục làm cho thời gian từ khâu chuẩn bị đến khi triển khai dự án đầu tư xây dựng kéo dài, việc quy định các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường và phải thẩm định phê duyệt riêng, việc quy định phải thẩm duyệt phòng cháy chữa cháy chỉ quy định với loại công trình mà không quy định việc thẩm duyệt được làm ở bước thiết kế nào dẫn đến phải thẩm duyệt nhiều lần...
- Các quy định về trách nhiệm xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng chưa bao quát các loại hành vi vi phạm, chế tài chưa đủ mạnh. Việc quy định thanh tra xây dựng ở hai cấp không tiến hành được thường xuyên, kịp thời.
- Còn hai nội dung quy định của một số Nghị định như NĐ 09/2009/NĐ-CP hoặc NĐ 12/2009/NĐCP nếu trái luật thì phải bãi bỏ hoặc xét thấy các Nghị định này có tính phù hợp đã được kiểm nghiệm trong thực tế thì tiếp thu vào Luật sửa đổi. Các Nghị định thay đổi nhanh hoặc chậm ban hành và có mâu thuẫn thì xây dựng lại và chỉ là văn bản cụ thể hóa điều luật, hướng dẫn chi tiết điều luật chứ không là lý do để sửa luật.
II. Cũng qua báo cáo tổng kết đánh giá tình hình thi hành Luật Xây dựng từ năm 2003 đến năm 2012 và tờ trình Chính phủ về Luật sửa đổi thấy nổi lên sự lúng túng đang thể hiện trên các nội dung sau:
1. Đó là phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ giữa Luật Đầu tư và Luật Xây dựng
Theo nguyên nghĩa: “đầu tư là bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì đó trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế xã hội đem lại”.
Hoặc nói cách khác đầu tư là đưa sức lực, thời gian, tiền của vào công việc để thu được kết quả.
Còn xây dựng là “làm nên công trình kiến trúc theo kế hoạch nhất định”.
Chẳng hạn người ta nói đầu tư cho giáo dục để phát triển nguồn nhân lực. Ở đây nội dung đầu tư là rất rộng từ việc tổ chức lại các hệ thống trường lớp; đào tạo đội ngũ thầy cô giáo, cải tiến nội dung chương trình dạy, mua sắm trang bị dạy và học và cũng có cả xây dựng các cơ sở trường lớp... và rõ ràng chỉ có nội dung cuối liên quan tới Luật Xây dựng.
Hay dự án đầu tư nâng cao năng lực đảm bảo an toàn giao thông cũng có nội dung rất rộng nó bao gồm việc tuyên truyền giáo dục cho cộng đồng (giáo dục trong trường học, giáo dục nghề cho người lái xe, giáo dục cộng đồng trên các phương tiện thông tin ...); việc tăng cường kiểm soát xử lý vi phạm; việc xây dựng cải tạo các nút giao, các cầu vượt, hầm chui để tránh xung đột. Ở đây chỉ có nội dung thứ 3 mới gắn bó với hoạt động xây dựng, còn hai nội dung trên không gắn với xây dựng. Rõ ràng đầu tư là phạm trù rộng hơn và cũng diễn ra từ khi có ý tưởng đầu tư và đến cả sau kết thúc vòng đời dự án. Còn xây dựng chỉ là một bộ phận của đầu tư và nằm trong quá trình đầu tư.
Vì thế Luật Đầu tư là luật chung. Những nội dung về cơ quan quyết định đầu tư, cơ quan chủ đầu tư, các hình thức quản lý dự án đầu tư, các hình thức đầu tư.... phải do Luật Đầu tư điều chỉnh.
Luật Xây dựng chỉ quy định cụ thể các hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng (tôi nhấn mạnh chữ cụ thể), các quy định về thẩm định thiết kế cơ sở trong dự án, các quy định về kiến trúc không gian được sử dụng, cũng như các điều kiện đảm bảo an toàn kết cấu công trình, các tiêu chuẩn hành nghề tư vấn xây dựng, hành nghề xây dựng...
Nói tóm lại Luật Xây dựng điều chỉnh phạm vi có liên quan đến hoạt động xây dựng.
2. Trong báo cáo và tờ trình đều băn khoăn đến các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Nguồn vốn này là từ ngân sách nhà nước đầu tư ra. Nó từ thu ngân sách, từ vay trong nước (các hình thức trái phiếu, tín phiếu) và từ vay nước ngoài (vay ưu đãi ODA hoặc vay thương mại OCR) do Chính phủ ký phát hành hoặc đứng vay.
Nguồn vốn nhà nước này có thể được đầu tư vào cơ sở hạ tầng dùng chung cho toàn xã hội (giao thông - điện – cấp thoát nước – thông tin liên lạc – môi trường) nhưng cũng có thể đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước dưới hình thức đầu tư ban đầu hoặc doanh nghiệp vay. Trong nền kinh tế của ta, doanh nghiệp nhà nước vẫn được coi là chủ đạo, giữ vai trò dẫn dắt là “xương sống” của thể chế chính trị. Thật ra trong lịch sử nhà nước cũng chưa có nhà nước nào “vất vả” như nhà nước ta vừa lo đối nội, đối ngoại lại vừa lo kinh doanh. Sự thành công của mô hình nhà nước thuộc dạng này cũng chưa có trong tiền lệ...
Vì vậy việc quyết định đầu tư vào đâu, ai được giao làm chủ đầu tư, việc quản lý các nguồn vốn này thế nào đều do Chính phủ (hoặc Chính phủ uỷ quyền cho các Bộ trưởng, các Chủ tịch UBND quyết định). Trong một dự án vài nghìn tỷ việc điều chỉnh vài trăm triệu đều phải báo cáo Thủ tướng cho phép (nêu hai ví dụ nền chợ Trại Sen QL18 và Đường xuyên Á).
Theo tôi, nên xây dựng một chương riêng trong Luật Đầu tư về việc đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước, và đi kèm với nó cần có những quy định chặt chẽ về thẩm định thiết kế, giám sát, đấu thầu, nghiệm thu, bảo hành công trình và xử lý vi phạm trong Luật Xây dựng đối với những dự án đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách.
Các nước họ cũng có đầu tư từ ngân sách nhưng họ quản lý rất chặt và đặc biệt xử lý rất nghiêm các hành vi tham nhũng trong đầu tư từ ngân sách. Việc xét xử Bộ trưởng đường sẳt ở Trung Quốc vừa qua là một thí dụ điển hình.
3. Xây dựng, bất kể công trình nào cũng đều phải sử dụng đất (kể cả trên mặt nước). Điều mắc nhất hiện nay giữa Luật Đất ("đai" là khẩu ngữ) với Luật Xây dựng là việc quy hoạch sử dụng đất. Luật Đất không thừa nhận quyền sở hữu cá nhân với đất, nhưng nội hàm của quyền sở hữu lại được thừa nhận như quyền nhượng bán, trao đổi, thế chấp; quyền thừa kế, quyền sử dụng khai thác ...
Việc các tỉnh cấp đất làm khu công nghiệp, khu chế xuất, khu đô thị chạy dài theo các trục giao thông dẫn đến nhiều khu công nghiệp hàng chục năm không đủ lấp kín, nhiều vùng đất đai canh tác màu mỡ bị lấp cát rồi bỏ hoang hóa gây lãng phí lớn (*) kèm theo đó với quyết định của Nghị định 12/2009/NĐ-CP cho phép những công trình xây dựng thuộc dự án đô thị mới, dự án nhà ở, khu công nghiệp, khu chế xuất có quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 thì không phải xin giấy phép xây dựng. Điều này đã dẫn đến làm ô nhiễm môi trường xung quanh; Trật tự an toàn giao thông bị vi phạm; việc xây dựng trốn được nhiều khâu thẩm tra, xem xét của cơ quan quản lý về xây dựng.
Một việc nữa do Luật Đất và các văn bản dưới luật quy định việc giao đất, giá đất, đền bù đất ở theo sát với giá thị trường và giao cho cấp tỉnh công bố giá hàng năm đã làm cho việc giải phóng mặt bằng để thi công các công trình công cộng gặp nhiều khó khăn. Hai địa phương liền kề có 2 thửa đất giáp nhau có hai mức giá đền bù, dẫn đến so bì không cho giải phóng. Càng chây ỳ lâu thì giá đền bù càng tăng dẫn đến càng kéo dài dự án.
Vì vậy việc quan trọng hơn cả việc sửa Luật Xây dựng cần sửa lại Luật Đất. Nếu đã xác định sở hữu đất là sở hữu công thì chỉ có Nhà nước thay mặt nhân dân cấp đất, định giá đất. Khi sử dụng đất ở, đất canh tác vào mục đích công thì Nhà nước lo chỗ ở mới và đất canh tác mới cho dân và có trách nhiệm bồi hoàn công sức cải tạo và các công trình, hoa mầu trên đất cho người bị thu hồi.
Khi lấy đất vào các dự án kinh doanh nhà ở, công nghiệp phải tính đến địa tô chênh lệch để lo phát triển hạ tầng cho những người mất chỗ ở về nơi ở mới như đường sá, điện nước và các dịch vụ khác (trường học, bệnh viện).
Nếu chỉ sửa Luật Xây dựng, không sửa ngay Luật Đất thì vẫn rất khó khăn khi triển khai các dự án xây dựng.
4. Về vấn đề quy hoạch: Có thể nói đến nay ngành nào, địa phương nào cũng đều có quy hoạch và cứ vài năm Chính phủ lại phê duyệt điều chỉnh quy hoạch của các ngành, các địa phương nhằm cập nhật và hoàn thiện quy hoạch đã đề ra. Nhưng xem ra tất cả đều vẫn rối rắm (ví dụ đường dẫn phía nam cầu Cần Thơ khi quy hoạch thành phố Cần Thơ đã ôm trọn đường dẫn này mà giao thông vẫn không hay biết). Vai trò của quy hoạch là rất quan trọng. quy hoạch là định hướng chính cho sự phát triển của toàn lãnh thổ cho từng vùng và từng ngành.
Nhưng có thể nói tuy có quy hoạch nhưng chất lượng quy hoạch rất kém, nếu không nói là quy hoạch đã làm hỏng đất nước. Quy hoạch không mang tính khoa học, được lập ra theo cảm tính. Một quy hoạch tốt trước hết là đường lối chỉ đạo cơ bản việc sử dụng, khai thác và bảo tồn lãnh thổ, chứa đựng những chính sách có liên quan tới lãnh thổ. Việc quy hoạch, theo kinh nghiệm Hàn Quốc có các loại quy hoạch sau:
- Ở cấp toàn quốc là quy hoạch tổng thể trên lãnh thổ.
- Ở cấp tỉnh là quy hoạch tổng thể tỉnh.
- Ở cấp huyện, thành phố là quy hoạch tổng thể huyện và thành phố.
Bổ sung vào quy hoạch tổng thể các cấp có quy hoạch địa phương và quy hoạch ngành.
------------------------
(*) Theo thống kê diện tích các khu công nghiệp cả nước mới chỉ có gần 50% diện tích được lấp đầy.
Ở ta hầu như chưa có quy hoạch tổng thể trên toàn lãnh thổ nên không xác định được ưu thế, nhiệm vụ của từng vùng. Điều đó rất khó khăn cho việc quy hoạch mạng lưới giao thông nối giữa các vùng. Việc kết nối giữa miền Bắc với miền Trung và Miền Nam; giữa các địa phương ven biển với các địa phương miền núi không xác định được các vùng sản xuất kinh tế, các trung tâm dân cư nên quy hoạch mạng giao thông mang tính mò mẫm, xây dựng xong ít lưu lượng, phương tiện vận chuyển hoặc ngược lại vừa xây dựng xong chưa lâu đã mãn tải.
Ngay trong mỗi tỉnh cũng không quy hoạch rõ các khu sản xuất, các khu dân cư để làm cơ sở quy hoạch mạng giao thông nội tỉnh, để có cơ sở thiết kế các trục đường. Ngay trong một khu dân cư quy hoạch cũng chỉ chú ý đến nhà ở, không bố trí các hạ tầng xã hội như bệnh viện, trường học, khu mua bán, khu vui chơi giải trí, việc đó đã làm cho việc đi lại của dân cư càng thêm rối rắm và hậu quả là tắc nghẽn giao thông ngày càng tăng vào tất cả các khoảng thời gian trong ngày.
Vì vậy tôi đề nghị nên có Luật về quy hoạch bao quát đầy đủ hơn Luật Quy hoạch đô thị 2009 hiện có.
Quy hoạch tổng thể phải có các nội dung sau:
- Tình hình và triển trọng thay đổi điều kiện lãnh thổ.
- Ý tưởng cơ bản của phát triển lãnh thổ và hình ảnh tương lai của lãnh thổ.
- Điều chỉnh cơ cấu không gian lãnh thổ và định hướng phân công chức năng của từng địa phương.
- Chính sách cho phát triển cân đối lãnh thổ và bồi dưỡng công nghiệp địa phương.
- Bổ sung thêm các công trình có cơ sở hạ tầng.
- Sử dụng và quản lý tài nguyên lãnh thổ có hiệu quả.
- Tạo thêm các điều kiện sinh hoạt như: nhà ở, cấp thoát nước,... và cải thiện đời sống.
- Phòng chống thiên tai do lũ, bão, động đất và các diễn biến biến đổi khí hậu.
- Bảo tổn và cải thiện môi trường lãnh thổ để phát triển bền vững.
Quy hoạch này được xem xét và điều chỉnh qua từng giai đoạn 5 năm đến 10 năm và phải được tuân thủ thực thi.
Sự phát triển vừa qua ở Việt Nam là không có quy hoạch trên toàn lãnh thổ hoặc việc không tuân thủ quy hoạch ở từng tỉnh, từng ngành. Việc phát triển quá nóng các khu đô thị, các khu công nghiệp; việc xây dựng quá nhanh, quá nhiều các nhà máy xi măng, các nhà máy thuỷ điện nhỏ là minh chứng cho việc không tuân thủ quy hoạch.
Đó là việc mà Luật Xây dựng không điều chỉnh được nếu không chữa lỗi từ khâu quy hoạch.
5. Việc thẩm duyệt thiết kế cơ sở, việc ban hành các tiêu chuẩn, định mức, đơn giá là không thể thiếu khi lập dự án, khi thiết kế và cả khi thi công. Các công trình đa dạng, phức tạp và còn phụ thuộc vào vật liệu, vào công nghệ thi công mà dẫn đến hệ tiêu chuẩn, định mức, đơn giá cũng khác nhau. Do đó trong Luật Xây dựng nên có sự phân công, phân cấp việc duyệt thiết kế cơ sở, việc cho phép áp dụng các hệ tiêu chuẩn, việc xây dựng các định mức đơn giá... cho cấp tỉnh và cho các ngành. Đối với cơ quan quản lý chuyên ngành xây dựng thì giữ quyền kiểm tra, thanh tra với các dự án xây dựng là quan trọng nhất.
6. Việc đòi hỏi sửa đổi bổ sung cùng lúc các luật liên quan đến xây dựng là khó vì một nhiệm kỳ Quốc hội có 5 năm, khoảng 10 kỳ họp và đã mất hai kỳ (đầu, cuối) giành cho các việc bầu cử, chuẩn bị Quốc hội mới. Trong 8 kỳ họp còn lại do phải bàn nhiều nội dung khác nên thời gian dành cho công tác lập pháp chỉ chiếm 55% thời gian họp (theo GS. Nguyễn Minh Thuyết, nguyên đại biểu Quốc Hội). Vì vậy theo tôi phải chấp nhận có luật sửa trước, có luật sửa sau. Tính thống nhất của điều giữa các luật sẽ được xử lý khi xây dựng từng luật.
Trên đây là một số vấn đề theo tôi cần phân định giữa Luật Xây dựng với các luật liên quan.
|