Công nghiệp hóa, đô thị hóa, hiện đại hóa và chính sách bảo vệ đất lúa.[16/11/13] - Hội đập lớn và phát triển nguồn nước Việt Nam

Hội thảo”Nghiên cứu các giải pháp đảm bảo thực hiện chỉ tiêu quy hoạch 3,8 triệu hecta đất trồng lúa đến năm 2020”. Hội Khoa học Đất Việt Nam. 2013.

Chính phủ nước ta quan tâm bảo vệ diện tích đất trồng cây lương thực, đặc biệt là đất trồng lúa nước, ngay từ khi công nghiệp hóa, đô thị hóa mới bắt đầu[1]. Thế nhưng chỉ trong khoảng 10 năm qua chỉ tính diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi chính thức[2] đã là hơn 3000 km², riêng Hải Dương chuyển đổi 14 km²/năm, dẫn đầu cả nước, rồi đến Vĩnh phúc 12 km² /năm và Hưng Yên 10 km²/năm! Trước tình hình nghiêm trọng đó, Chính phủ phải ra Nghị định số 42/2012/NĐ –CP về quản lý, sử dụng đất trồng luá. Không chỉ công nghiệp hóa, đô thị hóa đe dọa diện tích đất trồng lúa mà nước biển dâng cũng là một mối uy hiếp lớn[3]. Nhiều cuộc hội thảo đã thảo luận về các chủ đề này, và chắc sẽ còn nhiều cuộc khác tiếp theo. Tại hội thảo này, tôi xin bàn thêm về mối quan hệ giữa công nghiệp hóa, đô thị hóa và hiện đại hóa với chính sách bảo vệ diện tích đất trồng lúa của nước ta.

Công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong kinh tế thị trường là cốt lõi của đường lối Đổi mới, vì vậy Nghị quyết số 26 của Hội nghị lần thứ 7 của BCH TƯ Đảng khóa X “Về nông nghiệp, nông dân, nông thôn” nêu quan điểm “các vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn phải được giải quyết đồng bộ, gắn với quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”. Công nghiệp hóa thế tất sẽ thúc đẩy đô thị hóa, còn một trong những nhiệm vụ hàng đầu của hiện đại hóa là phải hiện đại hóa hệ thống hạ tầng quốc gia, trước hết là các mạng lưới giao thông và cấp điện quốc gia. Công nghiệp hóa, đô thị hóa và hiện đại hóa, gọi tắt là “Tam Hóa”, sẽ tác động mạnh mẽ đến “Tam Nông”, trong đó có vấn đề bảo vệ đất lúa.

Thế nhưng đánh giá tác động của từng “Hóa” đối với đất lúa lại gặp phải khó khăn về số liệu diện tích đất đai. Niên giám thống kê nước ta thống kê hiện trạng sử dụng đất theo quan điểm “trọng nông” của Luật Đất đai năm 2003 nên không đề cập đến đất công nghiệp và đất đô thị, mà chỉ đưa ra số liệu cho đất sản xuất và kinh doanh “phi nông nghiệp”, đất trụ sở (chẳng hiểu có ích gì), đất ở đô thị và nông thôn, thậm chí đất ở cho cả người chết (nghĩa trang, nghĩa địa) và đất cho phụng sự tâm linh (tôn giáo)! Đất đai cho phát triển hạ tầng được gộp vào đất công cộng. Như vậy là thống kê đất đai để phục vụ “phi nông nghiệp hóa” chứ không phải công nghiệp hóa, hiện đại hóa! Tuy vậy, khi Quốc hội ra Nghị Quyết số 17/2011/QH13 về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 thì đưa ra chỉ tiêu đất trồng lúa 3.812.000 ha, đất khu công nghiệp (chưa kể cụm công nghiệp) 200.000 ha, đất phát triển hạ tầng 1.578.000ha, chắc là dựa trên số liệu ước lượng của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Còn Thủ Tướng Chính phủ trong Quyết định số 445/QĐ-TTg ngày 7/4/2009 phê chuẩn định hướng phát triển đô thị đến năm 2025 đã đưa ra nhu cầu sử dụng đất xây dựng đô thị năm 2015 là 335.000 ha, năm 2010 là 400.000 ha và năm 2025 là 450.000 (1,4% diện tích cả nước), dựa trên số liệu của Bộ Xây dựng. Trước đó, khi TCTK còn thống kê đất đô thị theo Luật Đất đai năm 1993, thì được biết đất đô thị năm 1994 là 63.302 ha, năm 2000 là 99.276 ha và năm 2005 là 115.545 ha. Tóm lại, khi xây dựng chính sách phát triển thì Nhà nước lại cần nắm vững diện tích đất công nghiệp, đất đô thị và đất phát triển hạ tầng, vì vậy việc phân loại, phân nhóm đất trong Luật Đất đai cần được sửa đổi.

Chú: Trung Quốc năm 1999 ban hành Điều lệ bảo vệ ruộng cơ bản, bao gồm: i) ruộng trồng cây lương thực, cây bông, cây có dầu; ii) ruộng đã có thủy lợi và ruộng trong diện cải tạo để tăng năng suất; iii) ruộng trồng rau; iv) ruộng thí nghiệm dùng cho nghiên cứu và giảng dạy. Diện tích ruộng cơ bản do cấp tỉnh xác định và không được dưới 80% diện tích canh tác toàn tỉnh.

Các dự án đầu tư xây dựng công nghiệp cần đất đai cho từng nhà máy hoặc cho cụm công nghiệp và khu công nghiệp, nhưng không phải đất bất cứ đâu mà phải ở nơi có vị trí thích hợp, ít nguy hại cho môi trường chung quanh, có hệ thống hạ tầng cần thiết về điện, nước, vệ sinh và kết nối thuận tiện với các đầu mối giao thông, có nơi cư trú cho lực lượng lao động và gia đình họ, đồng thời phải ít chiếm dụng đất nông nghiệp màu mỡ, trước hết là đất trồng lúa nước và đất đã có công trình thủy lợi. Nhìn từ góc độ đó thì trước mắt trung du Bắc bộ (kể cả Quảng Ninh), duyên hải Trung bộ và miền Đông Nam bộ là những khu vực có đất thuận tiện cho phát triển công nghiệp, còn trong tương lai xa hơn thì phải kể thêm Tây nguyên (nhất là khi nguy cơ nước biển dâng đã hiện hữu).

Thế nhưng chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa lại đặt ra cho cả nước, và một thời đã từng có khẩu hiệu phấn đấu “tỉnh công-nông nghiệp, huyện nông-công nghiệp”, còn hiện nay thì các tỉnh thành đều phấn đấu tự cân đối ngân sách rồi tiến tới đóng góp ngân sách cho Trung Ương, càng đóng góp nhiều càng được biểu dương! Vậy là tỉnh nào cũng muốn có nhiều khu công nghiệp, tỉnh ven biển mong có cảng nước sâu, nhiều tỉnh mong có sân bay, thậm chí sân bay quốc tế, còn đô thị thì phải được nâng loại nhanh, vì như vậy thì tỉnh mới có nhiều nguồn thu đủ mạnh để tăng chi phát triển, nâng cao phúc lợi xã hội và đóng góp ngân sách cho Trung Ương. Đó là những nguyện vọng rất chính đáng, hợp đường lối, và “chính tích” của các lãnh đạo tỉnh cũng gắn vào đấy chứ trong thực tế không gắn mấy với “Tam Nông”. Nhưng không may là các nhà đầu tư lại chỉ chọn địa điểm đầu tư nào hội tụ được các nhân tố “thiên thời, địa lợi, nhân hòa”, trong đó “địa lợi” không chỉ là đất rẻ, còn “nhân hòa” không chỉ là chính sách ưu đãi.

Các tỉnh muốn công nghiệp hóa nhưng lại không có vốn phát triển hạ tầng, vậy tiện nhất là phát triển công nghiệp ven các quốc lộ hiện có như đường 5, đường 10 hay sắp có như đường cao tốc Hà Nội-Hải Phòng, dù chúng đi qua vùng “bờ xôi ruộng mật”. Tình trạng ấy diễn ra công khai, ai cũng biết nhưng không ai lên tiếng, kể cả các Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Xây dựng, khiến thiên hạ hiểu là đã được “bật đèn xanh” hoặc cấp trên bất lực!

Trong bối cảnh nói trên thì diện tích đất nông nghiệp, kể cả đất lúa nước trong quá trình công nghiệp hóa trước đây hay trong tương lai, dù có đươc quy hoạch “khoa học” đến thế nào, dù có bao nhiêu chỉ thị, nghị quyết ở cấp Trung ương và cấp tỉnh rất nghiêm khắc đi nữa thì vẫn cứ trên đà thu hẹp lại theo xu hướng tăng tốc! Vậy phải làm thế nào?

Nhằm khắc phục tình trạng chính sách chỉ đề ra mục tiêu và yêu cầu mà không có công cụ thực hiện đi theo, Nghị định số 42/2012/NĐ-CP ra ngày 11/5/2012 “Về quản lý, sử dụng đất trồng lúa” đã đưa ra hai công cụ tài chính nhằm trợ giúp ngân sách địa phương sản xuất lúa và người sản xuất lúa như sau: i) Hỗ trợ 1 triệu đồng/ha/năm cho đất chuyên trồng lúa nước, chia đôi cho ngân sách tỉnh và hộ nông dân sản xuất lúa, và ii) 200.000 đồng/ha/năm cho đất lúa khác rồi cũng chia đôi như vậy. Nguồn kinh phí chi cho việc hỗ trợ nói trên do tổ chức cá nhân được Nhà nước giao, cho thuê đất nộp cho cấp tỉnh (theo mức do UBND cấp tỉnh quyết định), nếu đó là đất được thu hồi từ đất chuyên trồng lúa nước để chuyển đổi thành đất phi nông nghiệp. Tiền hỗ trợ ngân sách tỉnh được sử dụng cho xây dựng và duy tu công trình hạ tầng nông nghiệp, nông thôn, cho hoạt động khuyến nông, xây dựng mô hình sản xuất mới và ngành nghề nông thôn.

Ý tưởng của các công cụ này là rất tốt, tuy vậy vẫn có một số câu hỏi đặt ra:

1) Liệu công cụ này đã đủ tạo động lực cho cấp tỉnh dừng cấp đất cho phát triển công nghiệp trên đất lúa, hay nói cách khác, liệu lợi ích của việc hỗ trợ bảo vệ đất lúa đã đủ sức đối trọng với lợi ích phát triển công nghiệp trên đất lúa chưa? Nghĩa là mức hỗ trợ được tính trên cơ sở nào, đã đủ liều lượng hay còn thiếu hoặc thừa? Mức hỗ trợ có cần điều chỉnh hàng năm không? Điều này có ý nghĩa lớn để khỏi “tiền mất tật vẫn mang”, vì đất lúa nước rất dễ dàng thành đất lúa và đất lúa dễ trở thành đất hoang hóa hay đất khác để trở thành đất phi nông nghiệp (hiện có thủ đoạn để hoang đất nông nghiệp)[4].

2) Trong bối cảnh quản lý đất đai còn thiếu minh bạch hiện nay liệu các số liệu từ cấp xã nộp lên huyện rồi lần lượt lên tỉnh, lên Trung Ương có sai số đến mức nào, và liệu bao nhiêu % kinh phí được sử dụng đúng mục đích, nhất là đến tay nông dân? Có cách nào để thanh tra, kiểm tra độ tin cậy?

3) Như vậy hóa ra tỉnh nào cắt nhiều đất cho sản xuất, kinh doanh “phi nông nghiệp” thì mới có nguồn thu để chi hỗ trợ, còn các tỉnh nông nghiệp khác thì sao, chẳng nhẽ khi không đủ điều kiện phát triển công nghiệp thì cắt đất cho sân gôn hay đào khoáng sản hoặc cho làm thủy điện nhỏ khắp nơi để có nguồn thu chi hỗ trợ? Phải chăng TƯ nên tập trung các nguồn thu này để thống nhất phân bổ lại cho các địa phương theo một “Chương trình quốc gia về hiện đại hóa nông nghiệp”, bao gồm cả đào tạo lao động công nghiệp của tỉnh nông nghiệp nhằm cung ứng cho các vùng công nghiệp cả nước?

Song song với việc hoàn thiện hai công cụ tài chính nói trên, tôi xin đề nghị Đảng và Nhà nước sớm cụ thể hóa chủ trương “phát triển nông nghiệp toàn diện theo hướng hiện đai, hiệu quả, bền vững”[5] và đề cao khẩu hiệu “nông nghiệp hiện đại hóa làm giàu đất nước” (học tập kinh nghiệm Israel), không nên máy móc chạy theo tương quan tỷ lê đóng góp vào GDP của các khu vực dịch vụ, công nghiệp và nông nghiệp tại các nước phát triển. Nếu phân tích tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp vào kim ngạch xuất khẩu hiện nay và triển vọng trong tương lai gần của nước ta thì rõ ràng vai trò của nông nghiệp rất khác! Vì vậy, phát triển nông nghiệp hiện đại, bảo vệ đất lúa là nhiệm vụ của cả nước chứ không riêng gì ngành nông nghiệp, vùng nông nghiệp. Nếu không Đổi mới đúng đắn tư duy phát triển đối với nông nghiệp trong bối cảnh toàn cầu hóa thì e rằng khó mà bảo vệ được đất lúa nói chung và lúa nước nói riêng (và cũng như thế đối với bảo vệ rừng).

Công nghiệp hóa là trung tâm và đô thị hóa là yếu tố cơ bản của quá trình hiện đại hóa. Các học giả nhận thấy rất ít quốc gia có thể đạt mức GDP đầu người là 10 000 USD trước khi đô thị hóa đạt mức 60%[6]. Việt Nam chắc cũng sẽ như vậy.

Vì đô thị hóa thường gắn với tăng trưởng kinh tế và tăng thu cho ngân sách nên nhiều chính quyền địa phương nước ta muốn đẩy nhanh đô thị hóa hơn nữa, nâng loại đô thị hiện có, chuyển thị trấn, đôi khi là cả huyện (như Chí Linh) thành thị xã, thậm chí muốn chuyển cả tỉnh (như Bắc Ninh) hoặc tách đô thị lớn (như Đà Lạt, Vinh) thành thành phố trực thuộc Trung ương. Đến tháng 12/2012, cả nước có 765 đô thị (nguồn: Bộ XD). Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam (phê duyệt năm 2009) dự kiến đến năm 2025 cả nước sẽ có khoảng 1000 đô thị với 52 triệu người, đưa tỷ lệ đô thị hóa lên 50%.

Trong quá trình đô thị hóa, việc tăng dân số đô thị đều đi đôi với tăng diện tích đất đô thị, tức là nhiều diện tích đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng sẽ được chuyển đổi thành đất đô thị. Nếu đô thị ở giữa vùng trồng lúa thì chắc chắn diện tích đất trồng lúa và trồng rau vùng ven nội sẽ giảm đi, dù có được bảo vệ bằng cách nào đi nữa. Đấy là chưa kể đến hiện tượng đô thị hóa không chính thức không được thống kê, diễn ra theo dạng đô thị lan tỏa dọc các quốc lộ, đã cùng với các nhà máy bám theo đường vừa chiếm dụng vừa làm ô nhiễm khá nhiều đất trồng lúa, đông thời gây trở ngại cho giao thông khu vực.

Không những thế, để phục vụ nhu cầu của dân đô thị, nhiều diện tích đất lúa ngoại thành đã phải nhường chỗ cho các trung tâm giải trí (như Thiên đường Bảo Sơn) hay sân gôn (như ở Vân trì, Hà Nội), thể hiện thế lực đáng nể của thị trường bất động sản.

Trước các xu thế nói trên của đô thị hóa, Nhà nước nên có đối sách như thế nào để giữ đất lúa? Tôi nghĩ có thể xem xét áp dụng các biện pháp sau đây:

1) Tại vùng đất lúa, phát triển đô thị theo mô hình “đô thị nén” (compact city) có mật độ cao;

2) Chỉ khi nào đất nội thành, nội thị được sử dụng kín hết tới mật độ nhất định thì mới được mở rộng địa giới của chúng;

3) Chống lan tỏa đô thị ra ngoại thành bằng cách quy định xây dựng ở ngoại thành cũng phải có giấy phép xây dựng;

4) Hành lang bảo vệ giao thông nếu đã được đền bù thì giao lại cho chính quyền cấp huyện quản lý và trồng cây bảo vệ;

5) Hành lang xanh theo quy hoạch phải có địa giới rõ ràng, có quy chế quản lý và bảo vệ, không cho người sống bên ngoài được xây dựng nhà trong hành lang xanh;

6) Đất được chuyển nhượng phải có mục đích sử dụng đất rõ ràng, nếu dùng sai mục đích, dùng kém hiệu quả hoặc bỏ hoang thì bị trưng thu;

7) Cần quy định giới hạn khống chế tỷ lệ diện tích đất hoặc số đơn vị hành chính giữa ngoại thành, ngoại thị với nội thành, nội thị.

Ngoài các biện pháp kể trên, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn nên có chính sách phát triển nông nghiệp đô thị (và cả lâm nghiệp đô thị) để vừa góp phần phát triển đô thị xanh vừa tạo việc làm cho nông dân bị thu hồi đất cho phát triển đô thị[7]. Nông nghiệp đô thị là nông nghiệp sản xuất thực phẩm tươi sống, hoa tươi, sinh vật cảnh v.v. ít chiếm đất, dùng kỹ thuật cao, dùng mô hình trang trại kết hợp sản xuất, chế biến, vận chuyển và phân phối, đồng thời làm dịch vụ cho thuê và chăm sóc cây cảnh, cung ứng giống cây, con và các vật tư nông nghiệp cho các vườn trong nhà, trên tường, trên mái và các vườn hoa, công viên trong nội thành, nội thị.

Mặt khác, tại các vùng trước mắt chưa có điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh công nghiệp hóa và đô thị hóa thì cần có các chiến lược phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn thích hợp, tạo thêm nhiều giá trị gia tăng, lấy các đô thi nhỏ và vừa làm hạt nhân phát triển và kết nối nông thôn-đô thị[8].

Do nhu cầu của công nghiệp hóa, đô thị hóa, các công trình hạ tầng dạng tuyến như đường bộ, đường sắt, kênh mương, đường truyền tải điện cần được phát triển mạnh mẽ, và do đó phải sử dụng ngày càng nhiều diện tích đất, kể cả đất lúa. Hiển nhiên nhu cầu đó cần được đáp ứng nhưng không nên bằng bất cứ giá nào.

Ở nước ta, dự án hạ tầng ngoài các mặt kỹ thuật, tài chính, còn được đánh giá về hiệu quả kinh tế- xã hội và tác động môi trường. Thế nhưng trong khi hai mặt trước được tính toán, săm soi kỹ thì hai mặt sau thường được nêu ra cho đủ lệ và ít được quan tâm trong quá trình thẩm định dự án. Ngày nay tại các nước phát triển, để đánh giá dự án hạ tầng về các mặt này người ta tính toán chi phí vòng đời (life-cycle cost), bao gồm cả chi phí đầu tư xây dựng và chi phí vận hành và bảo trì, để đưa vào phân tích chi phí-lợi ích (cost-benefit analysis), trong đó các lợi ích và cả thiệt hại do công trình hạ tầng đem lại cho kinh tế, xã hội và môi trường đều phải quy thành tiền. Nếu lợi ích lớn hơn chi phí thì mới đáng đầu tư. Như vậy thiệt hại do việc chiếm đất lúa cũng phải quy thành tiền, và chủ dự án phải thận trọng trong việc lựa chọn phương án tuyến cho công trình. Chẳng hạn tuyến đường bộ hay đường sắt cao tốc đi qua vùng đồng bằng đông dân, vì có phân tích chi phí-lợi ích nên các nước thường dùng phương án đường đi trên cao, vừa đảm bảo an toàn giao thông, ít chiếm đất lại không ảnh hưởng đến giao thông địa phương và thoát nước khu vực, dù tổng mức đầu tư vì thế mà tăng lên nhiều. Hoặc ở Phần Lan, đường cao tốc tới Helsinki được kết hợp với kênh ngầm dưới mặt đường để dẫn nước về cung cấp cho Thủ đô.

Đã đến lúc nước ta cũng cần quy định việc tính toán chi phí vòng đời và phân tích chi phí-lợi ích cho các dự án hạ tầng.

Nghị định số 42/2012/NĐ-CP đã đưa ra 7 nguyên tắc lập và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trồng lúa. Nhân đây tôi xin đề xuất 6 nguyên tắc tổng quát để bảo vệ đất lúa như sau:

1) Cần cân nhắc kỹ khi quyết định chuyển đổi đất lúa thành đất công nghiệp, đất đô thị, đất hạ tầng vì việc chuyển đổi đó là đơn chiều, không thể đảo ngược lại như quá trình chuyển đổi đất lúa thành đất hoa màu hay thậm chí thành đất ở nông thôn;

2) Đất lúa mất đi phải được bù lại bằng đất lúa mới hay năng suất lúa mới;

3) Người trồng lúa phải có thu nhập sát với thu nhập bình quân cả nước;

4) Ngân sách của tỉnh trồng lúa cần được Chính phủ cân đối đủ đáp ứng nhu cầu phát triển;

5) Bảo vệ đất lúa là nhiệm vụ của mọi ngành, mọi địa phương chứ không phải chỉ riêng ngành tài nguyên, ngành nông nghiệp và vùng trọng điểm lúa;

6) Trách nhiệm chính trong quản lý nhà nước về bảo vệ đất lúa thuộc về Bộ Tài nguyên và môi trường.

Bảo vệ đất lúa là chủ đề nói dễ làm khó, nói to làm nhỏ, lúc nhớ lúc quên. Vì vậy, đề nghị Bộ Tài nguyên và môi trường sớm xây dựng Kế hoạch hành động bảo vệ đất lúa đến 2020, chia thành 2 giai đoạn 2013-2015 và 2016-2020 để trình Chính phủ duyệt và công bố. Kế hoạch đó bao gồm các khâu xây dựng pháp lý, thể chế, nâng cao năng lực bộ máy hành chính và nhận thức của xã hội, nhằm xác định ai phải làm việc gì, ở đâu, được huy động nguồn lực nào và bao lâu thì xong. Kế hoạch hành động (Action Plan) ngày nay đã trở thành thông lệ quốc tế khi hoạch định chính sách phát triển, còn ở nước ta, mục “Tổ chức thực hiện” trong các văn bản pháp quy về chính sách chỉ quy định sự phân công, phân cấp trong hệ thống chính quyền về trách nhiệm thực thi mà thôi./.

[1] Thủ tướng Chính phủ. Chỉ thị số 247-TTg ngày 28/4/1995 về khắc phục tình trạng giảm sút diện tích đất trồng lúa nước và đất trồng cây nông nghiệp có giá trị cao do việc chuyển quỹ đất này sang sử dụng vào mục đích khác.

[2] Nông thôn mới, ngày 6/1/2012. Làm gì để giữ 3, 8 triệu ha đất lúa?

[3] Tô Văn Trường.Tác động của biến đổi khí hậu đến an ninh lương thực quốc gia. Chương trình KH08/06-10

[4] Vĩnh Linh. Chặn đầu cơ đất lúa. Người Lao Động Online. 14/5/2013

[5] Văn kiện Đại hội Dảng XI, tr.113

[6] M.Spencer, P.C.Annez, R.M.Buckley. Urbanization and Growth. Commission on Growth and Development. 2010

[7] Phạm Sỹ Liêm. Nghiên cứu đô thị. NXB Xây dựng. 2010

[8] Dean Cira chủ biên. Đánh giá đô thị hóa ở Việt Nam. Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật. Ngân hàng Thế giới. Tháng 11/2011.