GÓP Ý DỰ THẢO SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP TỪ
GÓC NHÌN “KIỂM SOÁT VÀ CÂN BẰNG”
TS Phạm Sỹ Liêm
Kiểm soát và Cân bằng
Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã được công bố để lấy ý kiến nhân dân. Có nhiều cách tiếp cận trong việc góp ý cho Dự thảo, cách tiếp cận của tôi trong bài này dựa trên thể chế “Kiểm soát và Cân bằng” (Checks-and-Balances) trong vấn đề “Trị lý” (Governance).
Chú: “Governance” là một từ cũ nhưng vào cuối thập kỷ 80 thế kỷ trước được Liên hiệp quốc và các tổ chức quốc tế dùng trong các văn kiện về phát triển với định nghĩa mới như sau: “Governance được xem là sự vận hành của các cơ quan kinh tế, chính trị và hành chính trong quản lý công việc nhà nước tại mọi cấp. Nó bao gồm các cơ chế, quá trình và thể chế mà thông qua chúng các công dân và các tầng lớp biểu đạt mối quan tâm, vận dụng quyền pháp lý, thực hiện các nghĩa vụ, và dung hòa các khác biệt của họ” (UNDP, 1997). Ở nước ta từ này được dịch là “quản lý nhà nước” khá dài dòng, đề nghị mượn dùng từ “trị lý” mà Trung quốc mới đặt ra và đang sử dụng.
“Kiểm soát và cân bằng” là một chủ thuyết về cân bằng quyền lực nhằm bảo đảm không để bộ phận/tổ chức nào trong cùng một bộ máy trị lý được nắm quyền lực quá vượt trội so với các bộ phận/tổ chức khác, không những thế, còn phải chịu sự kiềm chế nào đó từ các bộ phận/tổ chức còn lại.
Chủ thuyết này được khởi xướng trong 3 Điều đầu tiên của Hiến pháp Hoa Kỳ (1787) mà người sau gọi là “tam quyền phân lập” ở cấp Trung ương. Dần dà người ta nhận thấy “tam quyền phân lập” là cần nhưng chưa đủ. Ngày nay, ngoài phân quyền theo chiều ngang (tam quyền phân lập) thì phân quyền theo chiều dọc (phi tập trung hóa) cũng được coi trọng, và nhìn chung cơ chế Kiểm soát và Cân bằng được áp dụng rộng rãi vào hiến pháp các nước.
Hệ thống thể chế Kiểm soát và Cân bằng hiện đại bao gồm 3 nhóm: (i) Nhóm nội bộ làm nhiệm vụ giám sát trực tiếp, chẳng hạn Thanh tra, Kiểm toán v.v. Thể chế phân cấp (phi tập trung hóa) cũng thuộc về nhóm này; (ii) Nhóm trung gian làm nhiệm vụ phân xử các tranh chấp quyền lực, chủ yếu là các cơ quan trọng tài, tòa án, hội đồng/tòa án Hiến pháp; và (iii) Nhóm bên ngoài bao gồm các quy tắc, các tác nhân bảo đảm sự thông suốt của dòng thông tin và dữ liệu minh bạch mà ai cũng có thể tiếp cận dễ dàng, kể cả mở cửa thông thoáng cho sự vận hành của xã hội dân sự và các phương tiện thông tin đại chúng.
Theo đánh giá của nhiều học giả thì trong thời đại tin học, Kiểm soát và Cân bằng bên ngoài thậm chí còn có hiệu lực và hiệu quả hơn từ bên trong!
Tôi nghĩ Điều 2 trong Dự thảo Hiến pháp: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” là phù hợp với quan điểm hiện đại về Kiểm soát và Cân bằng. Chiến lược phát triển KT-XH 2011-2020 còn nói rõ hơn “Thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp”. “Tăng cường công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nước”.
Vấn đề là làm sao thể hiện được điều khoản tuyên bố nói trên vào tổ chức bộ máy nhà nước. Một số người đề xuất nên thực hiện triệt để “tam quyền phân lập”, có người lại cho rằng đó là quan điểm của Nhà nước tư sản. Thực ra “phân lập” đâu phải là “phân tán” quyền lực nhà nước mà chỉ là sự “phân công” với quyền tự chủ rộng rãi và có sự “kiểm soát”, kiềm chế lẫn nhau, còn sự “phối hợp” là điều hiển nhiên vì sự vận hành thực tế của lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải xuất phát từ chế độ chính trị được sự đồng thuận của dân và dựa vào năng lực của nhau.
Mục đích của sửa đổi Hiến pháp 1992 (bổ sung, sửa đổi năm 2001)
Hiến pháp các nước đều trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Riêng Hiến pháp Hoa kỳ không được phép sửa đổi mà chỉ được bổ sung, qua hơn 220 năm tồn tại đã bổ sung 17 lần. Hiến pháp Hàn Quốc có từ 1948, đến nay đã trải qua 9 lần bổ sung và 5 lần gần như viết lại toàn bộ, lần gần nhất vào năm 1987. Thái lan là nước thay đổi Hiến pháp khá nhanh, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1932 đến nay có tổng cộng 17 bản Hiến pháp và hiện đang chuẩn bị ra Hiến pháp mới!
Nước ta đến nay đã có 4 bản Hiến pháp vào các năm 1946, 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), cũng là chuyện bình thường. Hiến pháp 1992 tạo khung pháp lý cơ bản cho nước ta tiến vào kinh tế thị trường. Nghị quyết số 06/2011/QH13 của Quốc hội chủ trương tiếp tục sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thành Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2013), chứ không phải là đưa ra bản Hiến pháp mới. Trên thực tế, Hiến pháp 1992 có 11 Chương với 147 Điều, năm 2001 được sửa thành 12 Chương nhưng vẫn là 147 Điều, còn Dự thảo lần này lại đưa về 11 Chương nhưng chỉ còn 124 Điều, trong đó có 10 Điều mới, còn các Điều cũ đều được sửa đổi và nhiều Điều được sắp xếp, đánh số lại, khiến khó nhận ra bóng dáng Hiến pháp 1992. Từ đó có thể đưa ra câu hỏi: lần sửa đổi này là “cần đâu sửa đấy” cho phù hợp với hiện tình đất nước hay có sợi chỉ đỏ xuyên suốt nào?
Theo nhận thức của tôi thì sự nghiệp phát triển đất nước hiện đang tìm kiếm xung lực mới bằng việc chuyển giai đoạn, quá độ từ chú trọng phát triển số lượng thông qua đổi mới chính sách kinh tế sang chú trọng phát triển cả số lượng và chất lượng, không chỉ dựa vào đổi mới chính sách mà còn phải đổi mới thể chế, hiện đại hóa nền hành chính, bao gồm cả việc sửa đổi/thay đổi Hiến pháp.
Đặc điểm của đổi mới thể chế quốc gia nước ta là sự chuyển đổi từ quốc gia có nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung theo mô hình Xô Viết sang quốc gia có nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự đổi mới ấy không có tiền lệ, vì vậy được tiến hành từng bước, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, đổi mới chính sách trước rồi đổi mới thể chế sau. Vì vậy, thể chế chính quyền nước ta sau hơn 20 năm Đổi mới vẫn còn giữ mô hình Xô Viết (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) ở mọi cấp chính quyền địa phương, và cũng không phân biệt đô thị với nông thôn. Thế nhưng, khi nước ta trở thành nước thu nhập trung bình thấp, các thị trường ngày càng tập trung phát triển tại đô thị thì không thể không phân biệt chính quyền đô thị với nông thôn. Ở cấp Trung ương, Quốc hội ngày càng cần có tiếng nói đa dạng và quyền lực mạnh mẽ hơn để phản ánh và xử lý kịp thời các vướng mắc trong sự vận hành nhanh và tinh vi, phức tạp của một quốc gia có nền kinh tế thị trường ngày càng mạnh và xã hội ngày càng phân tầng. Đảng Cộng sản vẫn là lực lượng duy nhất lãnh đạo quốc gia, nhưng phương thức lãnh đạo cũng đang được đổi mới trong bối cảnh xã hội ngày càng tự ý thức được sức mạnh của mình.
Thể chế chính trị nước ta theo định hướng dân chủ, tự do và công bằng ngay từ khi Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngôn Độc lập năm 1945, mở đầu bằng trích dẫn Tuyên ngôn Độc lập năm 1776 của Hoa Kỳ và Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Pháp năm 1791. Theo định hướng đó, thể chế chính trị nước ta được hoàn thiện từng bước trong mỗi lần sửa đổi/thay đổi Hiến pháp. Vậy lần này, thể chế chính trị cần đạt được tiến bộ gì? Có thể có nhiều lối tiếp cận khác nhau chủ đề này nhưng tôi nghĩ chắc hẳn đều hướng tới mục đích chung là : cần lập tức ngăn chặn tình trạng tham nhũng đang bắt đầu ăn sâu trong lòng chế độ, thu hẹp dần phạm vi rồi hạn chế nó trở lại mức độ cá biệt để luật pháp có thể xử lý một cách bình thường. Không nên ôm đồm quá nhiều thứ để rồi xa rời mục đích chính.
Chú ý: Theo tổng kết quốc tế, có ba mức độ tham nhũng là: tham nhũng cá biệt có thể xử lý bằng luật pháp; tham nhũng lan rộng chỉ có thể xử lý khi người đứng đầu đất nước huy động cả bộ máy Nhà nước vào cuộc (như Singapo); và tham nhũng ăn sâu chỉ có cách mạng mới xóa bỏ được (như CM Tháng Tám).
Dư luận hiện nay đồng thuận rằng muốn chống tham nhũng hiệu quả thì xã hội phải tiếp tục tiến thêm một bước theo hướng dân chủ, tự do và công bằng, tăng cường minh bạch, đồng thời giữ vững ổn định, “trong ấm ngoài êm”. Với mục tiêu đó thì tôi nghĩ thay đổi Hiến pháp là thích hợp hơn cả để Quốc hội trở thành thể chế chuyên trách và mở đường hiện đại hóa nền hành chính quốc gia, thế nhưng muốn thế thì cần nghiên cứu sâu sắc, chuẩn bị kỹ càng và tổ chức trưng cầu ý dân, trước mắt chỉ kịp sửa đổi Hiến pháp để thích ứng với đòi hỏi cấp bách của tình hình mà thôi. Trong bối cảnh đó, tôi cho rằng quán triệt thêm một bước nguyên lý Kiểm soát và Cân bằng vào sửa đổi Hiến pháp lần này sẽ giúp tăng cường sức mạnh của Nhà nước trong công cuộc chống tham nhũng. Với quan điểm như vậy, tôi góp ý kiến cụ thể vào một số Điều có liên quan trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp.
Chương I: Chế độ chính trị
Về Điều 4. Hiến pháp nhiều nước có điều khoản về đảng phái, chẳng hạn Điều 4 trong Hiến pháp nước Pháp, Điều 21 trong Hiến pháp nước Đức v.v. Hiến pháp nước ta, xuất phát từ đặc thù lịch sử lập quốc, quy định chế độ một đảng lãnh đạo thì cũng không phải là điều gì khác thường. Tuy vậy nên quy định rõ “Đảng chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình” bằng cách thức nào, phải chăng thông qua trưng cầu ý dân đối với các quyết định trọng đại? Nếu không, đây chỉ là nội dung có tính tuyên bố, ít có giá trị thực tiễn.
Về Điều 6. Hình thức dân chủ đại diện thì thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân, ngoài ra còn thông qua các cơ quan Nhà nước nào nữa? Hình thức dân chủ trực tiếp là gỉ? Là thông qua trưng cầu ý dân? Có thông qua các tổ chức xã hội, trong đó có tổ chức của cộng đồng không? Cần nói rõ.
Về Điều 9. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có mặt trong Hiến pháp, có nghĩa Mặt trận là một “thể chế hiến pháp”, vì vậy phải có quyền gì cụ thể hơn, chẳng hạn có quyền yêu cầu tổ chức trưng cầu ý dân hay đề xuất Quốc hội miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức Bộ trưởng, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
Chiến lược 2011-2020: “Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và các cơ quan thông tin đại chúng trong việc phát hiện, đấu tranh phòng chống tham nhũng, lãng phí.”
Về Điều 10. Không cần Điều này vì Điều 9 về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là đủ rồi, vả lại tổ chức chính trị-xã hội đâu chỉ có công đoàn.
Chương II. Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
Về Điều 29. Nên bổ sung (chữ nghiêng): Công dân có quyền trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức của mình và cơ quan thông tin đại chúng tham gia quản lý nhà nước và xã hội… như đã nêu trong Chiến lược 2011-2020.
Chương V. Quốc hội và Chương VI. Chủ tịch nước
Chương này nêu bật vai trò, quyền hạn và tổ chức của Quốc hội, thế nhưng dù là cơ quan quyền lực cao nhất thì Quốc hội vẫn cần chịu sự kiểm soát hay ràng buộc nào đó.
Về Điều 75. Chủ tịch nước chỉ có vai trò nghi lễ, ban hành các luật lệ, công bố các quyết định của Quốc hội mà thôi, vì vậy Điều 75 không nên đặt vấn đề Quốc hội xét báo cáo của Chủ tịch nước (Khoản 2), bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước (Khoản 10), khiến vị thế nguyên thủ quốc gia của Chủ tịch nước bị hạ thấp, mà chỉ cần quy định Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước là đủ rồi. Ngoài chức vụ làm Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh, là tổ chức làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số (Khoản 1 Điều 94) thì Chủ tịch nước nên làm cả Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp, cũng là tổ chức làm việc theo chế độ tập thể.
Về Điều 89. Nên đưa Chủ tịch nước ra khỏi Điều này.
Chương VII. Chính phủ
Về Điều 99, Điều 100, Điều 101 và Điều 103. Điều 99 quy định “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước”, còn Điều 100 quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số”, và “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”, Điều 101 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ và Điều 103 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng. Như vậy có một số vấn đề chưa rõ ràng:
1/ Chính phủ được lập ra như thế nào? Có thể qua khoản 2 Điều 103 mà hiểu rằng Thủ tướng sau khi được bầu thì thành lập Chính phủ (tức là đề ra số lượng các bộ/ngành và chọn người đứng đầu) và trình Quốc hội phê chuẩn (cả gói hay từng người một?). Vì vậy đề nghị tách phần đầu khoản 2 Điều 103 để đưa vào Điều 99 nhằm xác định cách thức thành lập Chính phủ.
2/ Quốc hội miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng trong vai trò nào? Chắc chỉ là trong vai trò có nhiệm vụ và quyền hạn quy định trong Điều 103 mà thôi hoặc là do tư cách cá nhân, chứ nếu là trong vai trò người thay mặt Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn quy định trong Điều 101, thì có nghĩa là miễn nhiệm, bãi nhiệm cả Chính phủ. Trong trường hợp sau thì nên quy định là Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, nếu bỏ phiếu thành công thì Chính phủ phải từ chức, nhưng đồng thời theo nguyên lý Kiểm soát và Cân bằng thì Thủ tướng có quyền tuyên bố giải tán và bầu lại Quốc hội.
3/ Không cần và không nên quy định Thủ tướng báo cáo công tác với Chủ tịch nước.
Chương IX. Chính quyền địa phương
Về Điều 115. Tỉnh có thành phố thuộc tỉnh và thị xã nhưng thành phố trực thuộc trung ương lại chỉ có thị xã mà không có thành phố trực thuộc?
Về Điều 116. Đề nghị đổi “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở địa phương” thành “Hội đồng nhân dân là cơ quan chính quyền cao nhất ở địa phương” để khỏi nhầm lẫn mỗi địa phương là một bang hay tiểu bang, và thuận lợi cho Chính phủ thực hiện “kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Chương X. Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng bầu cử quôc gia, Kiểm toán nhà nước.
Về Điều 120: Có nước có Hội đồng Hiến pháp (như Pháp), có nước có Tòa án Hiến pháp (như Đức). Tôi nghĩ Hiến pháp nước ta có quy định về Hội đồng Hiến pháp là thích hợp. Hội đồng Hiến pháp nên gồm 9 thành viên không phải đại biểu Quốc hội, do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Đoàn chủ tịch Hội đồng Trung ương Mặt trận Tổ quốc đề cử mỗi bên 3 người và được Quốc hội thông qua. Hội đồng Hiến pháp do Chủ tịch nước làm chủ tịch và có quyền:
· Xem xét các khiếu nại và công bố kết quả bầu cử Quốc hội;
· Kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật, pháp lệnh, kể cả trước và sau khi Chủ tịch nước công bố;
· Giám sát việc tổ chức trưng cầu ý dân và công bố kết quả.
Đề nghị tách Hội đồng Hiến pháp khỏi Điều 120 và đưa lên Điều 93 về nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước, đồng thời có Điều riêng quy định tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Hiến pháp, như đã quy định cho Hội đồng quốc phòng và an ninh.
Kết luận
Thực ra trong bối cảnh Đảng lãnh đạo thì Đảng chịu trách nhiệm chính trong thực thi Kiểm soát và Cân bằng. Tuy vậy tôi vẫn mong Hiến pháp tăng cường áp dụng các thể chế này để đảm bảo thống nhất “ý Đảng, lòng dân” khi vai trò Quốc hội ngày càng mạnh mẽ (nhất là khi Quốc hội trở thành chuyên nghiệp) và khi Đảng đang đổi mới, hiện đại hóa phương thức lãnh đạo cho phù hợp hơn với thực tiễn đất nước và thời đại.
Ngày 15 tháng 2 năm 2013
|