Dự án qui hoạch cơ bản phát triển sông Hồng
qua lăng kính xã hội học
TS. Nguyễn Xuân Mai
Viện Xã hội học
BBT. Như tin đã đưa trên website, ngày 27/11/2007 vừa qua đã có cuộc Hội thảo góp ý cho Dự án “Qui hoạch cơ bản phát triển khu vực sông Hồng đoạn qua Hà Nội“.
(mời xem /Web/Content.aspx?distid=921 & /Web/Content.aspx?distid=960 ) .
Đê hữu ngạn sông Hồng tại Hà Nội đã được cải tạo năm 1999 và khu dân cư ngoài bãi
Các chuyên gia về nhiều lĩnh vực có liên quan đã tham luận và phát biểu. Xin giới thiệu với bạn đọc bản tham luận của TS. Nguyễn Xuân Mai, nhà nghiên cứu khoa học xã hội. Rất mong bạn đọc trao đổi ý kiến về Dự án lớn và quan trọng đó.
Dự án qui hoạch cơ bản phát triển sông Hồng đoạn qua Hà Nội là dự án hợp tác giữa thành phố Seoul (Hàn quốc) và thủ đô Hà Nội, được thể hiện như là một dự án có ý tưởng đẹp đẽ và viễn cảnh hoành tráng về một đô thị hiện đại hai bên sông Hồng.
Dự án được nghiên cứu khá bài bản, cố gắng giải quyết các vấn đề trị thủy sông Hồng đoạn qua Hà Nội, phát triển đô thị, phát triển kinh tế, cư trú, di dân và đền bù giải tỏa, văn hóa và môi trường.... Tuy nhiên đó là những vấn đề rất phức tạp và dường như còn khá nhiều tranh luận quanh cách thức giải quyết các vấn đề của dự án.
Trong tham luận này tôi xin tập trung cho một số vấn đề của dự án dưới góc độ xã hội học:
a) Lựa chọn các mục tiêu phát triển ưu tiên.
b) Tính khả thi về mặt xã hội của dự án
c) Sử dụng các công cụ XHH phục vụ cho dự án
d) Một vài đề xuất
1. Lựa chọn các mục tiêu phát triển ưu tiên : Bất cứ dự án phát triển nào cũng đặt các nhà quản lý và chuyên gia phải lựa chọn một cách đầy khó khăn các mục tiêu phát triển và sự trả giá cho các lựa chọn ưu tiên. Có thể mục tiêu kinh tế của dự án dễ đạt được hơn cả bởi dự án tạo ra những khu đất vàng kề cận khu trung tâm và nhiều khả năng huy động được nguồn vốn từ các nhà đầu tư nước ngoài hay các nhà đầu tư bất động sản trong nước. Tuy nhiên, các mục tiêu nâng cao năng lực phòng chống lũ, phát triển đô thị, tăng trưởng kinh tế, xây dựng các khu vực sinh thái... của dự án đã tạo đủ cơ sở về lợi ích cần thiết để buộc phải di dời toàn bộ 17 vạn dân hay chỉ là một bộ phận trong số họ? Câu hỏi này dường như chưa có được câu trả lời thỏa đáng trong báo cáo tóm tắt. Bài học kinh nghiệm về sống chung với lũ và chương trình xây dựng đê bao ở các khu dân cư vùng đồng bằng sông Cửu long cũng nên được xem xét ở đây. Người dân khu vực bãi sông Hồng đã xây dựng hàng vạn ngôi nhà kiên cố và có giá trị vật chất lớn để sống chung với lũ nhiều năm nay và họ đang lạc nghiệp. 17 vạn người dân ở đây có nhu cầu, nguyện vọng thiết tha, cấp bách muốn di dời? và thật sự cần phải di dời? Dự án có thể chỉ cần di chuyển một bộ phận dân cư ở khu vực nào mất an toàn nghiêm trọng về lũ lụt, mà vẫn đạt được đáng kể các mục tiêu khác được không?
Mặt khác các mục tiêu kinh tế, phát triển đô thị của dự án có thể đạt được ở các khu vực khác của vùng Thủ đô hay không, với chi phí kinh tế - xã hội thấp hơn, cũng không có phương án so sánh. Mối liên hệ của dự án với Qui hoạch vùng Thủ đô, Qui hoạch chung Hà nội cũng chưa thể hiện rõ. Trong đó, áp lực của vấn đề giao thông (đang nan giải) tại khu vực 4 quận nội thành cũ, có thể càng tăng lên mạnh mẽ, khi phát triển các khu kinh tế quốc tế, khu dân cư, khu giải trí mới... dọc hữu ngạn sông Hồng làm tăng cường cường độ hoạt động và lưu lượng giao thông qua khu vực này. Giá trị của nhiều vạn ngôi nhà đã xây dựng, cải tạo, mà phần lớn thực hiện trong 10 năm gần đây, trong khu vực dự án (được dự án tính trị giá khoảng 745,53 triệu USD hay 11.925,5 tỷ VNĐ), như là tài sản xã hội sẽ cần phải hủy bỏ, cũng cần phải tính đến trong cách tiếp cận chi phí-lợi ích của dự án. Bên cạnh đó chưa tính các chi phí phát sinh hay chi phí cơ hội khi một cộng đồng lớn 39 ngàn hộ phải di dời, tác động đến toàn bộ đời sống, sinh kế, sinh hoạt của họ trong một thời gian dài.
2. Tính khả thi về mặt xã hội của phương án di dân của dự án
Bản báo cáo tóm tắt dự án: “Lập qui hoạch cơ bản phát triển khu vực sông Hồng đoạn qua Hà nội” cho biết: Dự án lựa chọn phương án di dời 39.100 hộ với khoảng 171.325 người. Trong khi đó dường như chưa có đủ cơ sở tài chính, thể chế, thị trường bất động sản, khả năng tổ chức GPMB có hiệu quả cho các dự án lớn, vị trí di dời, tâm lý xã hội… cho phương án di dân này.
Về tài chính, dự án đề xuất thành phố Hà nội và chính phủ đảm nhiệm toàn bộ chi phí và thực hiện việc đền bù cho người dân sống trong khu vực sông, Chi phí này dự kiến vào khoảng 1,56 tỷ USD (chưa bao gồm chi phí tái lập nghiệp và chi phí hỗ trợ di dân) là quá lớn và có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến đầu tư của nhà nước cho các chương trình mục tiêu quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng về XĐGN, tạo việc làm, giáo dục, y tế, phát triển nông thôn, dân tộc thiểu số, cũng như các vấn đề cấp thiết khác như CSHT giao thông, nhà ở cho người thu nhập thấp…của Thủ đô…
Về thể chế, các luật và chính sách liên quan đến đền bù, GPMB hiện tại chưa thực hiện được nguyên tắc cơ bản về tái định cư là bảo đảm cho các hộ gia đình bị ảnh hưởng có được chất lượng cuộc sống ít nhất cũng bằng hay hơn trước khi phải di dời. Do vậy, thường dẫn đến tình trạng khiếu kiện đông người và gây nên sự bất ổn xã hội. Vấn đề này sẽ trở nên trầm trọng nếu diễn ra tại trung tâm chính trị, kinh tế, xã hội như Hà nội. Nhìn chung, đang tồn tại hai giá trên thị trường đất đai, trong đó giá đền bù GPMB dựa trên khung giá của các tỉnh, thành phố thấp hơn nhiều lần giá thị trường. Giá đất theo khung giá của TP.Hà nội hiện tại cho các khu vực ngoài đê thường chỉ bằng 1/4-1/2 giá đất thị trường. Với các chính sách hiện tại, sự chênh lệch địa tô to lớn trong các dự án không được đưa vào ngân sách nhà nước hay túi người dân bị ảnh hưởng, mà phần lớn rơi vào tay nhóm nhỏ chủ đầu tư, môi giới, đầu cơ bất động sản... Dự án dự tính kinh phí cho di dân và tái định cư vào khoảng 1,56 tỷ USD, một con số có vẻ lớn. Nhưng nếu tính bình quân thì một hộ phải di dời được đền bù khoảng 600 triệu đồng, như thế mỗi hộ có khả năng mua được một phần ba đến một nửa căn hộ chung cư "trung bình“ theo giá thị trường hiện tại.
Với lịch sử đất đai phức tạp ở khu vực ngoài đê, các giới hạn về xây dựng theo luật đê điều... chắc chắn rằng đa số hộ thuộc khu vực dự án sẽ thuộc diện nhà đất bất qui tắc và chỉ được nhận mức đền bù, hay hỗ trợ rất thấp theo các qui định hiện hành. Dự án dự tính sẽ bồi thường bằng tiền hay cho thuê nhà ở dài hạn (chắc chắn là theo giá thị trường) và cũng không phù hợp với tâm lý muốn sở hữu một căn nhà "an cư lạc nghiệp“ của người dân miền Bắc. Vì vậy sẽ có một số lượng đông đảo các hộ gia đình thuộc khu vực dự án sẽ phải di dời đến các khu vực nhà đất bất qui tắc khác hay không đủ tiền mua căn hộ tái định cư. Những vấn đề mới về quản lý đô thị sẽ được đặt ra tại các khu vực khác của Hà Nội. Việc tái định cư tại chỗ trên các khu đất vàng của dự án có thể khó thực hiện, bởi các nhà đầu tư với mục tiêu lợi nhuận sẽ không xây dựng các chung cư trung bình hay chất lượng thấp, mà sẽ xây dựng các tòa nhà có chất lượng cao, với giá bán và giá thuê không phù hợp với đa số cư dân vùng dự án sẽ phải di dời.
Một tiêu chuẩn trong chính sách GPMB của dự án chỉ là” …lập chính sách GPMB sao cho tổn hại về kinh tế, xã hội thông qua tái định cư của người dân thấp nhất” có khoảng cách khá xa với nguyên tắc cơ bản về tái định cư là bảo đảm cho các hộ gia đình bị ảnh hưởng có được chất lượng cuộc sống ít nhất cũng bằng hay hơn trước khi phải di dời. Điều đó sẽ khó tạo được sự tham gia rộng rãi của cộng đồng, hạn chế sự đồng thuận xã hội, làm giảm đi khả năng thực hiện công tác di dân của dự án.
Thị trường bất động sản dường như là thị trường kém hoàn thiện nhất trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở nước ta và thường diễn ra các cơn sốt nóng và lạnh tại các đô thị lớn như Hà nội, TP Hồ Chí Minh. Điều đó làm cho công tác đền bù GPMB, đảm bảo lợi ích của người bị ảnh hưởng bởi các dự án, tiến độ thực hiện dự án, hiệu quả kinh tế khó thực hiện được. Nếu đền bù theo giá thị trường thì công tác GPMB sẽ thuận lợi hơn và tạo đồng thuận xã hội lớn hơn. Tuy nhiên có thể chi phí cho GPMB sẽ lớn gấp 2-3 lần chi phí dự tính 1,56 tỷ USD của dự án. Điều đó lại không khả thi về tài chính.
Về thực tiễn GPMB, Hà nội đang gặp rất nhiều khó khăn, chưa giải quyết được liên quan đến GPMB hàng loạt công trình trọng điểm, làm giảm hiệu quả kinh tế, quản lý đô thị. Bên cạnh đó Hà nội cũng sẽ phải GPMB ở qui mô lớn cho nhiều dự án quan trọng khác về kinh tế, khu đô thị, CSHT và đến 2010 quĩ nhà đất TĐC thành phố cần khoảng 26.000 lô đất, căn hộ… Liệu thành phố có thể giải quyết ổn thỏa qui mô tái định cư lớn như vậy trong điều kiện thể chế chưa hoàn thiện, thị trường bất động sản chưa vận hành một cách bình thường?
Dự án lựa chọn các vị trí di dân L1 và R1 ở ngoại thành: Đông anh và Từ liêm để di dời 7.772 hộ đang cư trú khu vực 2,3 ở kề cận khu trung tâm sẽ khó có được sự đồng thuận của những hộ này vì ảnh hưởng đến sinh kế, học tập, đi lại, giá trị tài sản nhà đất của họ và các kinh nghiệm không hay về những khu TĐC hiện tại của Hà nội.
Dù chưa có điều tra độc lập về tác động xã hội của dự án, nhưng việc 62% người trả lời ý kiến không thấy sự cần thiết phải di dời (hay không muốn di dời) có thể phản ánh phần nào trạng thái tâm lý xã hội không thuận lợi ở một bộ phận đông đảo người dân đối với việc di dời. Hàng vạn ngôi nhà được xây dựng kiên cố, hàng ngàn ngôi nhà chất lượng cao trong khu vực bãi sông cho thấy biểu hiện vật chất rõ ràng về tâm lý an cư lập nghiệp của hàng vạn hộ này. Nay phải dỡ bỏ những ngôi nhà của sự an cư và câu hỏi về tương lai cuộc sống của họ ra sao, cũng chưa có lời giải đáp thì tâm trạng của hàng chục vạn người sẽ như thế nào? 45% ý kiến bày tỏ cần xem xét mức bồi thường cũng cho thấy những thông tin cơ bản tác động trực tiếp đến quyền lợi người dân đã không được công bố. Nếu các chính sách về đền bù GPMB liên quan đến dự án không có những thay đổi cơ bản so với hiện tại thì có thể dự báo rằng phản ứng xã hội tiêu cực trong quá trình thực hiện dự án sẽ khá mạnh mẽ và có thể gây nên bất ổn xã hội không mong muốn.
Trong cấu trúc và nội dung của báo cáo tóm tắt, trong quá trình tổ chức thực hiện nghiên cứu dự án, đã phản ánh một điều: lĩnh vực xã hội không được nghiên cứu một cách đầy đủ và đúng tầm tác động xã hội to lớn của dự án.
Những phân tích trên cho thấy dự án “Lập qui hoạch cơ bản phát triển khu vực sông Hồng đoạn qua Hà nội” dường như là chưa khả thi về mặt xã hội, đối với phương án di dời 17 vạn dân. Cần điều chỉnh dự án như thế nào để tăng tính khả thi về mặt xã hội?
3. Sử dụng các công cụ XHH phục vụ cho dự án
Việc sử dụng các công cụ xã hội học của dự án là chưa đúng, chưa đủ với tầm vóc của một dự án qui mô lớn và mức độ tác động mạnh mẽ, sâu sắc, phức tạp về kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường ở một trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa như Thủ đô Hà nội, mà việc sử dụng các công cụ XHH nhằm nâng cao chất lượng và tăng tính khả thi của dự án. Dự án dường như chưa nghiên cứu nhu cầu của gần 20 vạn dân đang sinh sống và hầu hết đang an cư lập nghiệp trong khu vực bãi sông, mà tự đặt mục tiêu cần phải di dời họ. Báo cáo tóm tắt của Dự án cho thấy chưa có được luận chứng xã hội cần thiết và sử dụng các công cụ xã hội học để giải quyết vấn đề này. Các cấp có thẩm quyền có đủ cơ sở đưa ra quyết định về dự án quan trọng này hay không khi thiếu luận chứng xã hội? Việc tổ chức sự tham gia cộng đồng vào công tác qui hoạch chưa đủ mức cần thiết trong giai đoạn nghiên cứu.
Bản thăm dò ý kiến được thiết kế sơ sài, thiếu chuyên nghiệp và không tổ chức tốt thu thập thông tin, mang tính đại diện của các nhóm xã hội bị ảnh hưởng. Việc xử lý thông tin không tốt, tạo ra thông tin sai lệch. Thông tin 90% (trong số 2.557 phiếu trả lời bản thăm dò ý kiến tại cuộc triển lãm tháng 9/2007) tán thành dự án là không có cơ sở, bởi trong bản thăm dò ý kiến không có câu hỏi nào trực tiếp cho nội dung này, mà chỉ là sự tán thành hay không từng lĩnh vực qui hoạch.
Không rõ có phải nhóm chuyên gia tổ dự án dựa trên cơ sở của câu hỏi 9 về tầm quan trọng của sông Hồng đối với thành phố Hà nội và câu hỏi 10 về thành phố Hà nội có an toàn với lũ lụt không để kết luận về người trả lời có tán thành dự án hay không? Tính đại diện của số phiếu thăm dò này cũng chưa đáng tin cậy.
4. Một vài đề xuất
Quan điểm về “an dân”, về “công bằng xã hội” chí ít phải được đặt ngang bằng với quan điểm về “xây dựng kỳ tích sông Hồng”mà dự án qui hoạch cơ bản sông Hồng chỉ là phương tiện thực hiện các quan điểm này. Chính phủ và thành phố Hà nội chỉ có quyết tâm thực hiện dự án khi lòng dân có an, khi có sự đồng thuận xã hội, khi bảo đảm được quyền lợi của cộng đồng bị ảnh hưởng. Nên xây dựng lại tiêu chuẩn về chính sách GPMB theo hướng bảo đảm cho các hộ gia đình bị ảnh hưởng có được chất lượng cuộc sống ít nhất cũng bằng hay hơn trước khi phải di dời.
Dự án nên xây dựng luận chứng xã hội bởi tác động xã hội sâu sắc và rộng lớn đến các nhóm xã hội đa dạng ở vùng dự án cũng như ở Thủ đô Hà nội. Nên xem xét điều chỉnh dự án, đặc biệt về số lượng hộ và người phải di dời, tăng số khu vực có thể cải tạo thực trạng hiện tại … nhằm làm tăng tính khả thi về mặt xã hội.
Với qui mô lớn, mức độ tác động mạnh mẽ, sâu sắc, phức tạp về kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường của dự án ở địa bàn Thủ đô Hà nội, nên dự án cần được phê duyệt ở cấp cao nhất. Mặt khác đề xuất của dự án về sửa đổi hay ban hành một số luật nên cũng phải đưa dự án ra phê duyệt tại Quốc hội. Nên có sự đánh giá độc lập về những tác động của dự án trên các lĩnh vực chỉnh trị sông Hồng, kinh tế, quản lý đô thị, xã hội, văn hóa, môi trường, thể chế... để các cấp có thẩm quyền có đủ cơ sở phê duyệt.
Mặt khác cần tổ chức nhiều cuộc hội thảo với sự tham gia rộng rãi của các chuyên gia mọi lĩnh vực có liên quan trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện dự án.
Cần tổ chức tốt nhất sự tham gia của cộng đồng (bao gồm cộng đồng hàng chục vạn người bị ảnh hưởng, người dân Hà Nội, các chuyên gia nhiều lĩnh vực, các tổ chức xã hội, các phương tiện truyền thông...) vào việc quyết định dự án qui hoạch này, chứ không phải tham gia một cách hình thức và trong suốt quá trình thực hiện dự án (nếu được phê duyệt). Những tiếng nói của cộng đồng nên được ghi nhận đầy đủ, được cân nhắc cẩn trọng và chuyển thành các giải pháp qui hoạch trong dự án.
Nên công khai các dữ liệu thăm dò ý kiến, điều tra hiện trạng, dữ liệu kỹ thuật... qua các phương tiện truyền thông, qua mạng internet để người dân và mọi người quan tâm đến dự án có thể biết được đầy đủ thông tin và có sự tham gia thực sự vào dự án quan trọng này.
Dự án nên được xem xét như một bộ phận hữu cơ trong qui hoạch vùng Thủ đô, qui hoạch chỉnh trị toàn bộ sông Hồng và đồng thời với việc điều chỉnh, thực thi các qui định pháp luật có liên quan như luật đê điều, luật nhà ở và luật đất đai, luật môi trường, luật về bảo vệ các di sản văn hóa, các chính sách đền bù GPMB, tái định cư, tăng cung nhà ở bình dân, chống đầu cơ đất đai, nhà ở..., tổ chức bộ máy thực thi dự án nhằm nâng cao chất lượng và tính khả thi của dự án./.
Bài liên quan:
Dự án Qui hoạch cơ bản phát triển khu vực sông Hồng đoạn qua Hà Nội
Tài liệu về xây dựng đô thị bên bờ sông Hồng, đoạn qua Hà Nội
|