Một số ý kiến ban đầu về
‘Luật xây dựng sửa đổi’
Trần Ngọc Hùng
Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam
I. Cần thiết phải sửa đổi Luật Xây dựng
Qua theo dõi thực tế thực hiện các quy định pháp luật liên quan đến đầu tư xây dựng, thông qua các cuộc hội thảo “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng nhìn từ nhiều phía”, “Hiệu quả đầu tư xây dựng từ nguồn vốn nhà nước thực trạng và giải pháp”, “Thời gian thực hiện dự án đầu tư xây dựng ở Việt Nam”, “ Chất lượng công trình xây dựng ở Việt Nam thực trạng và giải pháp”... (Các hội thảo này đều báo cáo và được Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ tổ chức thực hiện), chúng tôi có đánh giá chung là hiệu quả đầu tư xây dựng thấp, đầu tư dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài, chất lượng công trình còn nhiều sai phạm, thất thoát lãng phí còn lớn. Trong đó có nguyên nhân rất quan trọng là “Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng hiện hành đang bộc lộ nhiều hạn chế bất cập; Tình trạng thiếu thống nhất không đồng bộ giữa các quy định pháp luật và đầu tư xây dựng, nhiều quy định không hợp lý, phân cấp quản lý chưa khoa học; tổ chức thực hiện đảm bảo quy hoạch hiệu quả thấp, kỷ luật kỷ cương chưa thực hiện nghiêm túc”. (Báo cáo trong đề án đổi mới cơ chế quản lý trong đầu tư xây dựng do Bộ Xây dựng báo cáo Thủ tướng Chính phủ).
Chúng tôi đã hoàn toàn thống nhất với quan điểm của đồ án là: cần phải “Đổi mới căn bản cơ chế quản lý đầu tư xây dựng cả về thể chế và tổ chức thực hiện”, “Đảm bảo điều chỉnh toàn bộ mọi vấn đề; nội dung của cả quá trình đầu tư xây dựng đảm bảo tính liên thông, thống nhất, đồng bộ:”. Nhằm mục tiêu chống thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng, nâng cao chất lượng công trình xây dựng, hiệu quả đầu tư xây dựng (đặc biệt là nguồn vốn nhà nước).
Để thực hiện công việc này theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ các Bộ đang tập trung rà soát, sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới rất nhiều các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư xây dựng, như:
1. Bộ Xây dựng: Luật Xây dựng, Luật Nhà ở; Luật Kinh doanh bất động sản.
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp.
3. Bộ Tài nguyên và Môi trường: Luật Đất đai, Luật Bảo vệ Môi trường.
4. Bộ Tài chính: Luật Ngân sách Nhà nước, Nghị định về đấu thầu mua sắm công....
Ngoài ra các Bộ theo kế hoạch cũng đang xây dựng nhiều Luật mới như Luật Đô thị (Bộ Xây dựng), Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công (Bộ Kế hoạch và Đầu tư)...
Như vậy các quy định của Pháp luật liên quan đến đầu tư xây dựng nằm ở rất nhiều luật khác nhau do nhiều Bộ Quản lý nhà nước nhưng lại thiếu thống nhất, chồng chéo, không đồng bộ.
Vì vậy quan điểm của Tổng Hội xây dựng Việt Nam tại văn bản số 12/THXDVN ngày 14 tháng 2 năm 2012 (gửi Văn phòng Chính phủ, Bộ Xây dựng) là:
Đề nghị “Tổ chức rà soát tất cả các luật có liên quan đến đầu tư xây dựng để sửa đổi một cách đồng bộ, toàn diện các quy định của pháp luật. Trong đó quy định rõ phạm vi điều chỉnh của từng luật để không chồng chéo, phân định rõ chức năng quản lý nhà nước của các Bộ, phân công phân cấp rõ ràng giữa các cơ quan quản lý trong một dây truyền đồng bộ”. Có thể nêu một số ví dụ như sau:
1. Về phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước
- Luật Ngân sách: Quốc hội cần nên quyết định phân bổ chi tiết tất cả các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trung ương dành cho đầu tư xây dựng do Chính phủ trình; Hội đồng Nhân dân Tỉnh thành phố quyết định phân bổ chi tiết tất cả các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách địa phương, do Uỷ ban Nhân dân Tỉnh, Thành phố trình.
- Bộ Kế hoạch Đầu tư là cơ quan Quản lý Nhà nước về đầu tư (Luật đầu tư), là cơ quan tham mưu cho Chính phủ phân bổ vốn đầu tư giữa trung ương và địa phương, phân bổ chi tiết vốn đầu tư từng dự án công trình ở trung ương trình Quốc hội thông qua (Luật đầu tư công). Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan quản lý nhà nước thực hiện việc giám sát giải trình đầu tư và hiệu quả đầu tư xây dựng.
- Bộ Xây dựng: quản lý nhà nước toàn bộ dự án Đầu tư xây dựng (từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến vận hành sử dụng (như vậy đấu thầu xây lắp là một khâu trong đầu tư xây dựng và thể hiện ở một chương trong Luật Đầu tư Xây dựng.
- Bộ Tài chính: Quản lý nhà nước mua sắm công do đó có Luật đấu thầu mua sắm công riêng (trừ phần đầu tư xây dựng Bộ Tài chính trình Quốc hội trên cơ sở Nghị định mua sắm công).
- Luật Quy hoạch Xây dựng mới trong đó bao gồm Luật Quy hoạch đô thị đã ban hành bổ sung thêm Quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch điểm dân cư nông thôn (theo Luật xây dựng 2003) nay nên gọi là Quy hoạch xây dựng nông thôn từ đó bỏ toàn bộ Chương Quy hoạch xây dựng trong Luật Xây dựng. (Hiện có nhiều điểm trùng lắp giữa 2 Luật).
2. Nhiều vấn đề mâu thuẫn chồng chéo trong các Luật cần rà soát thống nhất. Ví dụ như:
- Định nghĩa thế nào là nguồn vốn nhà nước ở các luật đang còn khác nhau và chỉ nên định nghĩa ở một Luật (Luật Đầu tư).
- Các giai đoạn trong chuẩn bị đầu tư. Luật Xây dựng dùng báo cáo đầu tư, thiết kế cơ sở Luật Đấu thầu dùng Báo cáo tiền khả thi, Báo cáo khả thi nay đưa toàn bộ vào Chương 1 trong Luật Đầu tư xây dựng.
- Về quy định “ai” là chủ đầu tư các dự án công trình sử dụng vốn nhà nước phân cấp quyết định đầu tư từ ngân sách nhà nước (giữa Luật đầu tư, Luật Xây dựng và việc đấu thầu chủ đầu tư của dự thảo Luật Đấu thầu sủa đổi). Từ đó quyết định quy định này nằm ở Luật Đầu tư hay Luật Xây dựng.
- Quy định về đăng ký kinh doanh doanh nghiệp hoạt động xây dựng là hoạt động kinh doanh có điều kiện giữa luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng (lần này nếu sửa đổi bổ sung các luật sẽ bỏ luật này).
Với những lý do trên một lần nữa chúng tôi xin kiến nghị Bộ Xây dựng trình Chính phủ thành lập một tổ chức cấp nhà nước để rà soát toàn bộ các luật có liên quan theo hướng đề án đổi mới toàn diện đồng bộ cơ chế quản lý đầu tư xây dựng làm cơ sở cho việc sửa từng luật, xây dựng luật mới các luật liên quan đến đầu tư xây dựng. Việc này phải được thực hiện trước khi sửa đổi, bổ sung, các Luật hiện hành cũng như xây dựng Luật mới.
II. Các vấn đề cụ thể về luật xây dựng sửa đổi.
1.Phạm vi điều chỉnh
Bỏ Chương Quy hoạch xây dựng (vùng và điểm dân cư nông thôn) chuyển gộp vào Luật Quy hoạch xây dựng (Bao gồm cả luật Quy hoạch Đô thị đã ban hành) ;
Chương đấu thầu đầu tư xây dựng: Cần nghiên cứu toàn bộ phần đấu thầu đầu tư xây dựng trong Luật Đấu thầu (hiện hành và dự kiến sửa đổi). Theo hướng chia Luật Đấu thầu hiện hành làm 2 phần:
- Đấu thầu đầu tư xây dựng: Bao gồm đấu thầu toàn bộ hoạt động xây dựng vào một Chương trong Luật đầu tư xây dựng;
- Đấu thầu còn lại gọi là Luật mua sắm công: do Bộ Tài chính soạn thảo và quản lý nhà nước.
Tên gọi của Luật là Luật Đầu tư xây dựng (nếu chỉ dùng tên Luật Xây dựng sẽ dễ hiểu là chỉ điều chỉnh giai đoạn thực hiện đầu tư.
2. Làm rõ nhiệm vụ Quản lý nhà nước và Nhiệm vụ của chủ thể tham gia hoạt động xây dựng:
2.1. Quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước;
2.2. Quản lý Nhà nước đối với vốn khác.
Cần phân định rõ trách nhiệm nhiệm vụ quản lý, nhà nước không làm những việc mà xã hội thực hiện (quản lý chất lượng khảo sát, thiết kế, xây lắp vận hành với từng loại công trình, các dịch vụ công khác như: cấp chứng chỉ, đào tạo...)
3. Cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra với các nguồn vốn khác nhau. Xử lý vi phạm kể cả cơ quan quản lý, và các chủ thể hoạt động xây dựng.
4. Quy định rõ các chế tài đảm bảo đủ sức răn đe, chấp hành nghiêm các quy định của Pháp luật do Luật Đầu tư xây dựng liên quan đến nhiều luật như phân tích trên không nên trình bày từng luật riêng rẽ khi chưa có tổng kết, rà soát, phân định phạm vi điều chỉnh của các Luật (Điển hình là ngay tại thời điểm này Chính phủ đã có tờ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội dự thảo Luật đấu thầu sửa đổi ký ngày 21 tháng 4 năm 2013 trong đó tại Điều 110: Hiệu lực thi hành của Luật Đầu tư sửa đổi đã “thay thế toàn bộ Chương VII của Luật Xây dựng (2013)” trong khi Dự thảo Luật Xây dựng tại Chương VIII (mới) lại quy định “Lựa chọn nhà thầu và Hợp đồng trong hoạt động xây dựng”. Một loạt vấn đề còn có ý kiến khác nhau của Luật Đấu thầu sửa đổi theo đề nghị của nhiều cơ quan (trong đó có Bộ Xây dựng) Ban soạn thảo không tiếp thu.
5. Sau khi tổng rà soát, thống nhất phạm vi điều chỉnh của các luật liên quan và đề nghị Chính phủ trình cùng 01 lần: Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Quy hoạch Xây dựng Đô thị theo hướng có các luật. Ví dụ:
- Luật Đầu tư: Chỉ quy định chung, không xây dựng Luật Đầu tư công. Vì đã nằm trong Luật Đầu tư Xây dựng và Luật mua sắm công.
- Luật Đầu tư Xây dựng: Bỏ chương Quy hoạch xây dựng, hoàn chỉnh chương Đấu thầu hoạt động xây dựng.
- Luật Quy hoạch Xây dựng: Bao gồm Luật quy hoạch đô thị thêm phần Quy hoạch vùng, quy hoạch nông thôn.
- Luật mua sắm công: Trong đó có đấu thầu mua sắm công không bao gồm đầu tư xây dựng.
|