QUẢN LÝ THOÁT NƯỚC ĐÔ THỊ:
TỪ QUẢN TRỊ TÀI SẢN SANG CUNG ỨNG DỊCH VỤ
(Urban Drainage and Sewerage Management: from Asset Administration to Services Delivery)
TS. Phạm Sỹ Liêm
Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị
và Phát triển hạ tầng
Trong quan niệm truyền thống của chính quyền đô thị, hệ thống thoát nước đô thị bao gồm các tuyến cống rãnh, ao hồ và kênh mương mà việc quản lý tương đối đơn giản, không cần nhiều kiến thức kỹ thuật. Thế nhưng ngày nay khi diện tích đô thị ngày càng lớn, tỷ lệ bao phủ dịch vụ ngày càng tăng, nhu cầu tiếp cận dịch vụ của người nghèo cần được đáp ứng, yêu cầu bảo vệ môi trường ngày càng chặt chẽ, nhiều công nghệ phức tạp hơn được áp dụng, chi phí ngân sách cho thoát nước ngày càng phình to ra, thì cách quản lý truyền thống theo phương thức quản trị tài sản của chính quyền đô thị đối với lĩnh vực thoát nước không còn thích hợp nữa, cần được đổi mới và chuyển sang phương thức cung ứng dịch vụ thoát nước dựa trên các nguyên tắc thương mại.
Quản lý thoát nước theo phương thức (paradigm) quản trị tài sản
Hệ thống thoát nước đô thị Việt Nam hình thành từ thời kỳ thuộc địa, bị chiến tranh phá hoại nhiều, và được khôi phục lại sau khi cả nước tái thống nhất năm 1975, nhưng chỉ mới phát triển đáng kể trong 2 thập kỷ vừa qua, khi đất nước chuyển sang nền kinh tế thị trường. Đặc điểm của hệ thống này là thoát nước tập trung toàn đô thị, dùng chung đường cống cho cả nước mưa và nước thải, và do doanh nghiệp nhà nước quản lý. Nước thải sinh hoạt phần lớn được lắng lọc sơ bộ tại các bể xí tự hoại rồi xả thẳng không qua xử lý vào nơi tiếp nhận (disposal location) (sông suối, hồ, biển). Gần đây mới có 6 đô thị xây được trạm xử lý nước thải.
Phương thức quản lý thoát nước đô thị vẫn không khác gì nhiều kể từ thời thuộc địa. Sự thay đổi lớn nhất là bộ máy quản lý chuyển từ đơn vị sự nghiệp thành doanh nghiệp. Tại các thành phố lớn, doanh nghiệp thoát nước do UBND Tỉnh thành lập và trực thuộc Sở Xây dựng Tỉnh, còn các đô thị khác thì do UBND Thị xã thành lập và quản lý. Tỷ lệ các hộ đấu nối vào hệ thống còn thấp, chỉ khoảng 60~70%. Chi phí đấu nối do người sử dụng dịch vụ chi trả. Dịch vụ thoát nước đô thị được cung ứng miễn phí, trừ thoát nước công nghiệp. Chỉ từ năm 2004 mới bắt đầu thu phí nước thải sinh hoạt nhưng với mức phí rất thấp. Dịch vụ hút bùn các bể xí tự hoại phải trả tiền và phần lớn do khu vực tư nhân cung ứng.
Quản lý hệ thống thoát nước đô thị ngày nay có nội dung bao quát từ quy hoạch phát triển, đầu tư, thiết kế , xây dựng đến làm sạch đường cống, quét dọn các rãnh nước mưa, nạo vét kênh mương, sửa chữa định kỳ và không định kỳ. Hầu hết chi phí cho quản lý thoát nước đều do ngân sách tỉnh hoặc ngân sách đô thị cấp. Mục tiêu quản lý chủ yếu nhằm bảo đảm tuổi thọ thiết kế (design life) của công trình và duy trì trạng thái thông suốt không bị tắc nghẽn của các tuyến đường cống và các kênh mương. Phương thức quản lý này đã bộc lộ những nhược điểm như sau:
1). Do không thu phí nước thải sinh hoạt trực tiếp từ người sử dụng dịch vụ nên không nhạy cảm với nhu cầu của họ. Còn người sử dụng vì không nhận thức được rõ nhu cầu chi phí để làm ra dịch vụ, nên cũng không quan tâm đến sự vận hành của hệ thống thoát nước và bảo vệ giữ dìn nó, ngoại trừ khi xẩy ra lụt lội lúc có mưa to hay khi các nơi tiếp nhận nước thải (water body) (kênh mương, hồ, sông suối, dải nước ven bờ biển) và tầng nước ngầm bị ô nhiễm.
2). Vì nguồn thu từ phí nước thải không đáng kể nên việc vận hành hệ thống thoát nước chủ yếu phải dựa vào nguồn vốn ngân sách địa phương, nhưng ngân sách địa phương lại luôn thiếu hụt vì chỉ riêng trong lĩnh vực dịch vụ hạ tầng thôi thì còn phải trợ cấp cho cấp nước và giao thông công cộng do phí các dịch vụ này cũng rất thấp, ngoài ra phải chi cho các loại hình dich vụ công cộng không thu phí, như hè đường, chiếu sáng công cộng, công viên cây xanh v.v.. Do không đủ kinh phí vận hành và bảo trì nên hệ thống thoát nước bị xuống cấp nhanh chóng.
3). Các khu vực người nghèo đô thị thường có đường xá quanh co chật hẹp, không có hệ thống thoát nước, nên nước mưa và nước thải xả thẳng vào ao hồ và kênh mương cạnh đó. Chính quyền đô thị có xu hướng xóa bỏ các khu “ổ chuột” (slum clearance) để thay thế bằng khu đô thị hiện đại, nhưng trong khi chưa có dự án tái phát triển thì công ty thoát nước lại không quan tâm đến các khu vực này vì ở đó chưa có hệ thống thoát nước cần quản lý! Mấy năm gần đây, 4 thành phố lớn với sự tài trợ của Ngân hàng Thế giới đã thực hiện chương trình nâng cấp đô thị bắng cách khuyến khích các hộ dân hiến đất để nắn thẳng và mở rộng đường cho xe cứu hỏa có thể đi vào, đặt đèn đường và xây cống rãnh thoát nước hai bên đường. Chương trình rất thành công nhưng kinh nghiệm của nó lại chưa được nhân rộng cũng vì thiếu tiền.
4). Số người đến các không gian công cộng đô thị như Khu thương mại trung tâm (Central Business District/ CBD), các đường phố, chợ, vườn hoa, nhà ga, bến xe… ngày càng tăng nhanh nhưng các nơi này lại rất thiếu nhà vệ sinh công cộng.
4). Do đô thị phát triển nhanh, lượng nước thải cũng tăng nhanh nhưng xả thẳng vào nơi tiếp nhận mà không qua xử lý, nên không những môi trường nước của đô thị sở tại mà cả khu vực hạ lưu sông cũng bị ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng.
5). Hệ thống thoát nước thường phát triển chậm hơn hệ thống cấp nước và cấp điện, tỷ lệ bao phủ dịch vụ cũng thấp hơn nhiều. Nguyên nhân là do chính quyền đô thị và cả người dân cho rằng thoát nước còn có thể đợi nhưng cấp điện và cấp nước thì không, mà quên mất rằng sự phát triển lệch pha của hệ thống hạ tầng sẽ gây tốn kém hơn nhiều khi phát triển đồng bộ.
Phương thức quản lý hệ thống thoát nước đô thị hiện hành ở nước ta có thể gọi là “quản trị tài sản” vì lấy tài sản thực (real asset), tức là cơ sở vật chất của hệ thống thoát nước, làm đối tượng quản lý, tiến hành đăng ký tài sản (asset registry), khai thác và bảo trì tài sản theo các tiêu chuẩn kỹ thuật, thu thập thông tin, chi có hiệu quả trong phạm vi kinh phí được cấp, và đạt được các chỉ tiêu phục vụ được giao. Phương thức quản lý đó rõ ràng đã trở nên lạc hậu, không phù hợp với tư duy phát triển đô thị hiện đại coi trọng tính bền vững và công bằng xã hội, gây trở ngại cho sự phát triển thoát nước đô thị nước ta trong tương lai theo các xu hướng tiên tiến trên thế giới.
Các quan niệm và xu hướng mới trong quản lý nước thải đô thị
Tuyên cáo Dublin (The Dublin Statement) năm 1992 đưa ra các nguyên lý sau đây cho Quản lý tích hợp nguồn nước (Integrated Water Resources Management/ IWRM):
- Nước tự nhiên là hữu hạn và dễ hư tổn (Fresh water is a finite and vulnerable resource).
- Quản lý và phát triển nước phải dựa trên cách tiếp cận tham dự (partipatory approach).
- Phụ nữ giữ vị trí trung tâm trong cung ứng, quản lý và giữ gìn nước (Women play a central part in the provision, management and safeguarding of water).
- Nước có giá trị kinh tế và phải được xem như hàng hóa kinh tế (Water has an economic value and should be recognized as an economic good).
Nhiều cách tiếp cận đổi mới (innovative approach) trong quản lý nước thải đô thị đã được hình thành dựa trên các nguyên tắc sau:
· Coi trọng phẩm giá con người (human dignity), chất lượng cuộc sống và an toàn môi trường (environmental security).
· Nhạy bén (responsive) đối với nhu cầu tại địa phương, quản lý nước thải theo nhu cầu.
· Khi ra quyết định (decision-making), phải thu hút sự tham dự của mọi bên hữu quan (stakeholders), nhất là người tiêu dùng và bên cung ứng dịch vụ.
· Nước thải phải được coi là tài nguyên và được quản lý từ nguồn. Hạn chế việc dùng nước để vận chuyển chất thải. Hết sức tái sử dụng nước thải.
Trên cơ sở các quan niệm kể trên, hiện nay đang hình thành ba xu hướng quốc tế mới trong quản lý nước thải đô thị là:
1) Quản lý nước thải phân tán (Decentralized wastewater management);
2) Tái sử dụng nước thải;
3) Trở lại áp dụng hệ thống thoát nước mưa và nước thải hỗn hợp (Combined-sewer system).
Trừ xu hướng sau cùng, việc phát triển thoát nước đô thị theo hai xu hướng trước đòi hỏi phải thay đổi khuôn khổ thể chế hiện hành.
Chuyển quản lý thoát nước sang phương thức cung ứng dịch vụ
Trong khi phương thức quản trị tài sản đặt trọng tâm vào các hoạt động xây dựng, vận hành và bảo trì cơ sở vật chất của hệ thống thoát nước thì phương thức cung ứng dịch vụ lại quan tâm đến việc quản lý hệ thống thoát nước theo các nguyên tắc thương mại (on commercial principles) với bốn đặc trưng cơ bản (basic characteristics) như sau:
- Có mục tiêu rõ ràng và nhất quán tập trung vào cung ứng dịch vụ ( having clear and coherent goals focused on delivering services);
- Quan tâm đến tuổi thọ thực tế của công trình, bao gồm tuổi thọ kinh tế (economic life), được giới hạn bởi hiệu quả kinh tế khi vận hành, và tuổi thọ dịch vụ (service life) kéo dài đến khi vận hành khai thác không còn đạt được các chỉ tiêu kỹ thuật;
- Quản lý tự chủ (autonomous) với trách nhiệm giải trình về kết quả (accountability for results);
- Độc lập tài chính.
Để chuyển quản lý thoát nước sang phươpng thức cung ứng dịch vụ thì chính quyền đô thị phải đối mặt với các thách thức sau đây:
1) Doanh nghiệp hóa triệt để tổ chức sự nghiệp thị chính (municipal agency), tức là doanh nghiệp phải kiếm được đủ thu nhập để chi cho các hoạt động của mình và được tự chủ trong tổ chức và quản lý biên chế.
2) Có chính sách định giá dịch vụ đảm bảo độc lập tài chính cho doanh nghiệp.
3) Chính quyền đô thị ký hợp đồng đặt hàng cung ứng dịch vụ với doanh nghiệp.
Các thách thức nói trên thực ra gắn chặt với nhau: có định giá dịch vụ đúng thì mới có điều kiện ký kết hợp đồng cung ứng dịch vụ, mà có ký được hợp đồng này thì doanh nghiệp mới có thể hoạt động theo nguyên tắc thương mại. Như vậy khâu khởi đầu và then chốt là định giá dịch vụ.
Giá dịch vụ bao gồm hai phần chính: Phần A cho khấu hao cơ bản để thu hồi vốn đầu tư, và phần B cho chi phí vận hành và bảo trì hệ thống cộng với lợi nhuận định mức. Trên nguyên tắc thì người tiêu dùng phải chi trả đầy đủ cho bên cung ứng dịch vụ cả hai phần A và B như tại phần lớn các nước phát triển, thế nhưng việc áp dụng nguyên tắc đó tại các nước đang phát triển như Việt Nam thì rất khó thực hiện vì phải xét đến khả năng chi trả (ability to pay) và nguyện vọng chi trả (willingness to pay) rất thấp của người tiêu dùng dịch vụ. Xu hướng chung hiện nay là người tiêu dùng chỉ trả phần B còn ngân sách đô thị gánh chịu toàn bộ phần A.
Người tiêu dùng chi trả phí dịch vụ thoát nước theo nguyên tắc “kẻ gây ô nhiễm chi trả” (polluter pays principle), còn người tiêu dùng nước thải đã qua xử lý thì chi trả theo nguyên tắc “người hưởng lợi chi trả” (beneficiary pays principle). Doanh nghiệp tự hạch toán kinh doanh phần thu nàỳ.
Do có quan hệ trực tiếp với người tiêu dùng nên quản lý thoát nước đô thị theo phương thức cung ứng dịch vụ nên sẽ nhạy bén với nhu cầu của họ, lại thuận lợi cho việc tổ chức thoát nước phân tán tại những khu đô thị mới ở rải rác ven nội và quan tâm xử lý nước thải cũng như tồn trữ nước mưa để tái sử dụng.
Quản lý theo phương thức cung ứng dịch vụ mở đường cho việc áp dụng Hợp tác Nhà nước-tư nhân PPP trong ngành thoát nước đô thị. Căn cứ vào Hợp đồng PPP, chẳng hạn dạng BOT, bên cung ứng dịch vụ được thu phí phần A từ chính quyền đô thị và thu phần B trực tiếp từ người tiêu dùng. Nguồn tài chính để chính quyền chi trợ cấp phần A cho người tiêu dùng lấy từ ngân sách địa phương và có thể một phần cả từ nguồn trợ cấp của Chính phủ. Hàn Quốc từ năm 1992 thực hiện Chương trình trợ cấp địa phương (Local Subsidy Program), dùng nguồn thu thuế đồ uống (liquor tax) để tài trợ cho một số loại dự án đầu tư hạ tầng của địa phương, trong có dự án xử lý nước thải đô thị. Đó là kinh nghiệm hay cho nước ta tham khảo.
Kết luận
Việt nam đã vượt qua ngưỡng nước nghèo và trở thành nước có thu nhập trung bình thấp. Để đáp ứng nhu cầu phát triển thoát nước đô thị trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa nhanh, các nhà làm chính sách tập trung mọi cố gắng vào tìm nguồn vốn cho đầu tư phát triển công trình đường cống (sewage works) và các trạm xử lý nước thải rất tốn kém, nhưng chưa chú ý đúng mức đến cải cách thể chế quản lý hệ thống nước thải.
Hiện nay nước ta đang chuyển sang thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020 theo hướng vừa mở rộng quy mô của nền kinh tế vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính bền vững, xem xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia và các đô thị là một trong ba đột phá lớn. Quản lý nước thải đô thị đang ở vào thời điểm khẩn cấp (at a critical juncture), một bộ phận quan trọng cư dân đô thị vẫn chưa tiếp cận được dịch vụ thoát nước trong khi sự tăng trưởng dân số, đô thị hóa và công nghiệp hóa đang tiếp tục gây ô nhiễm nguồn nước. Trong bối cảnh đó, phương thức quản lý nước thải phải thay đổi để đáp ứng sự phát triển bền vững của đô thị (must change in response to urban sustainable development), chuyển từ quản lý tài sản sang cung ứng dịch vụ. Muốn như vậy, cần tạo được sự đồng thuận rộng rãi giữa Chính phủ, chính quyền địa phương, các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ và người tiêu dùng./.
Tác giả. Tiến sĩ Phạm Sỹ Liêm, Phó chủ tịch UBND TP Hà Nội (1982-1987). Thứ trưởng Bộ Xây dựng (1988-1995). Phó chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam. Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị và Phát triển hạ tầng.
|