TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TƯ DUY ĐỂ SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI
Phát biểu tại Hội thảo của Phòng Thương mại Công nghiệp (VCCI) lấy ý kiến doanh nghiệp đối với Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), ngày 9/10/2012
TS Phạm Sỹ Liêm
Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam
1. Mở đầu.
Từ Luật Đất đai năm 1983 đến Luật năm 1993 là một bước nhảy vọt về đổi mới tư duy, nhưng từ đó đến Luật 2003 lại là một bước rối rắm tư duy, còn nay đến hẹn “mười năm” sửa Luật, đọc bản Dự thảo tôi cảm thấy lần này là bước dẫm chân tại chỗ, chỉ chú trọng việc nhỏ, không đủ tầm nhìn. Cứ mỗi lần sửa đổi bổ sung thì Luật lại dài thêm: Luật 1993 có 7 Chương gồm 89 Điều; Luật 2003 vẫn 7 Chương nhưng gồm 146 Điều (tăng 64%); còn Dự thảo Luật 2013(?) có 14 Chương (tăng 100%) gồm 190 Điều (tăng 30%).
Sau đây xin đề cập ngắn gọn về một số nội dung của Dự thảo Luật.
2. Về quan điểm và mục đích sửa đổi Luật
Mục đích sửa đổi Luật là để khắc phục các hạn chế của Luật hiện hành, mà theo Tờ trình của Chính phủ, thì đó là 8 tồn tại, bất cập. Nhưng theo tôi đó là 3 hạn chế chủ yếu sau đây:
· Không bảo vệ đất nông nghiệp màu mỡ và bảo vệ rừng;
· Không đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, đô thị hóa;
· Chế độ thu hồi đất thiếu minh bạch và công bằng, tạo điều kiện cho lạm quyền và tham nhũng, gây bất bình trong dân.
Do đó quan điểm xây dựng Luật phải là:
1. Đất đai phải được xem vừa là tài nguyên vừa là tài sản, là nguồn lực quý báu cho phát triển, việc sử dụng phải hiệu quả, tiết kiệm, hài hòa các lợi ích, làm cho dân giàu mà nước cũng giàu, xã hội công bằng, quyền sử dụng được luật pháp bảo vệ;
2. Phải tạo điều kiện chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững; bảo vệ đất nông nghiệp màu mỡ; đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, đô thị hóa; và ứng phó với biến đổi khí hậu;
3. Ngăn chặn các kẽ hở tạo điều kiện cho lạm quyền, lãng phí và tham nhũng.
3. Về bố cục của Luật:
Sau đây là bảng so sánh bố cục Luật Đất đai (sửa đổi) của Việt Nam và Trung Quốc (1986)
|
Dự thảo Luật Đất đai Việt Nam
(190 Điều)
Chương1. Những quy định chung
Chương 2. Quyền của Nhà nước và trách nhiệm quản lý của Nhà nước đối với đất đai
Chương 3. Địa giới hành chính và điều tra cơ bản về đất đai
Chương 4. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Chương 5. Thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Chương 6. Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Chương 7. Đăng ký đất đai, cấp giấy chứngnhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Chương 8. Tài chính về đất đai và giá đất
Chương 9. Hệ thống thông tin đất đai và cơsở dữ liệu đất
Chương 10. Chế độ sử dụng các loại đất
Chương 11. Quyền và nghĩa vụ sử dụng đất
Chương 12. Thủ tục hành chính về đất đai
Chương 13. Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật
Chương 14. Điều khoản thi hành
|
Luật Quản lý Đất đai Trung Quốc
(86 Điều)
Chương 1. Tổng tắc
Chương 2. Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất
Chương 3. Quy tắc tổng thể lợi dụng đất đai
Chương 4.Bảo vệ đất canh tác
Chương 5. Đất dùng xây dựng
Chương 6. Kiểm tra giám sát
Chương 7. Trách nhiệm pháp luật về đất đai
Chương 8. Phụ tắc | |
Sở dĩ so sánh bố cục Luật hai nước vì hai nước có xuất phát điểm tương tự, còn hiển nhiên tình hình mỗi nước một khác, nhất là sự khác nhau của các nhà làm chính sách.
Qua bố cục các Chương, có thể thấy ngay 6 Chương 2,3,4,7,9,và 12 phục vụ cho công tác quản lý nhà nước, mà thực ra là tăng quyền hạn cho Bộ Tài nguyên và môi trường! Thật khó hiểu là một bộ luật thuộc loại dân sự (nhiều nước quản lý đất đai bằng luật dân sự) lại chăm chú quy định quyền hạn cho Chính phủ và Bộ!
1. Về Điều 9. Phân loại đất
1.Cách phân loại đất thành các nhóm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và chưa sử dụng, thừa hưởng từ Luật 2003, thể hiện tư duy lấy nông nghiệp làm trung tâm, đang gây trở ngại cho quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa đất nước, nhưng vẫn được giữ lại trong Dự thảo Luật! Vì sản xuất nông nghiệp chỉ tiến hành trên mặt đất nên tầm nhìn quản lý nhà nước không quan tâm đến không gian trên và dưới mặt đất! Đây là “di sản” để lại từ nguồn gốc của Bộ Tài nguyên là Tổng cục địa chính tách ra từ Bộ Nông nghiệp.
Rất khó hiểu là đất để xây dựng cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu chế xuất và các khu sản xuất, kinh doanh tập trung khác lại được gọi một cách độc đáo là “đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp”?!
Đề nghị đổi cách gọi “đất phi nông nghiệp” thành “đất xây dựng”.
2. Trong nhóm đất “phi nông nghiệp/đất xây dựng” không có loại đất đô thị là một thiếu sót nghiêm trọng. Trong Luật 1993, đất được phân thành 6 nhóm, hai nhóm đầu là đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp nay thuộc loại đất nông nghiệp, còn 3 nhóm sau là đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng nay thuộc loại đất xây dưng, riêng nhóm thứ sáu nay thành loại đất chưa sử dụng.
Trong Dự thảo Luật, đất xây dựng đô thị chỉ được đề cập đến trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, bao gồm đất hiện hữu và khu vực khoanh định để phát triển đô thị. Thế nhưng đất đô thị đâu chỉ là trong quy hoạch. Vì không xem đất đô thị là một loại đất riêng biệt nên trong Niên giám thống kê chỉ có dữ liệu về dân số đô thị mà không có dữ liệu về đất đô thị (!); Nhà nước không ban hành Chính sách đất đô thị và văn bản pháp quy quản lý đất đô thị; không thể xác định mật độ dân số đô thị; thuế nhà đất đô thị-một sắc thuế địa phương cực kỳ quan trọng đối với thu ngân sách đô thị, rốt cuộc chỉ còn là thuế đất phi nông nghiệp rất thấp để áp dụng“hài hòa cho cả đô thị và nông thôn”; nhiều công cụ tài chính như phí phát triển (development charge), đóng góp nghĩa vụ quy hoạch (planning obligation), thu hồi giá trị đầu tư (value capture) v.v. không thể thực hiện!
Dự thảo có chương riêng về tài chính đất đai và giá đất, nếu không phân biệt loại đất đô thị, đối tượng chính của chương này, thì không thể đem lại lợi ích đáng kể.
Tóm lại, nguồn gốc xuất thân của các nhà làm chính sách đã để lại dấu ấn rõ nét trong phân loại đất và trong cách hành xử đối với đất đô thị.
Đề nghị khôi phục lại cách phân nhóm đất phi nông nghiệp/đất xây dựng thành 3 loại như cũ là đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị và đất chuyên dùng, trong đó đất chuyên dùng bao gồm đất quốc phòng an ninh, đất xây dựng công trình hạ tầng và các công trình khác.
2. Về Điều 12. Sở hữu đất đai
Tôi nhất trí với Dự thảo kiên trì nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Trên thế giới, ngoài Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba còn có một số nơi như Hồng Kông, Singapore, Israel, có chế độ công hữu đất đai, hay Anh, Canada có chế độ đất thuộc Vua (Crown Land) nhưng không vì thế mà thị trường bất động sản kém hiệu quả. Vấn đề then chốt là làm thế nào mà quyền của người sử dụng đất cũng được luật pháp bảo vệ vững chắc như quyền của người sở hữu đất. Để được như vậy, người ta đưa quyền sử dụng đất vào quyền tài sản được bảo vệ bằng Luật Tài sản. Chẳng hạn, trong Luật Tài sản (năm 2007) của Trung Quốc (gọi là Vật quyền pháp), sau khi Điều 3 tuyên bố Nhà nước kiên trì kinh tế đa sở hữu với sở hữu công làm chủ thể thì Điều 4 liền xác định tài sản của Nhà nước, tập thể, tư nhân được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm, rồi Điều 39 quy định người nắm giữ quyền tài sản có quyền chiếm hữu,sử dụng, hưởng lợi và định đoạt đối với bất động sản và động sản của mình theo luật định. Tôi mong Quốc hội nước ta sớm ban hành Luật Tài sản.
Ngoài ra, phạm vi quyền sử dụng đất còn cần được xác định rõ tới độ sâu dưới đất và độ cao trong không gian trên đất là bao nhiêu, và cho dải đất và dải nước ven sông, ven biển (riparian/littoral rights).
3. Về quyền và trách nhiệm quản lý của Nhà nước đối với đất đai (Chương II)
Trong vân đề đất đai, Nhà nước ta có vai trò kép: một là trị lý (governance) (ta gọi là quản lý nhà nước) tài nguyên đất quốc gia như bất kỳ Nhà nước nào khác, và hai là làm đại diện sở hữu toàn dân về đất đai. Không nên lẫn lộn hai vai trò này, như nội dung Mục 1 Chương II về quyền của Nhà nước đối với đất đai khi làm đại diện sở hữu toàn dân trùng lặp với nội dung Mục 2 về trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với đất đai: cũng ngần ấy việc nhưng khi là quyền của người đại diện sở hữu toàn dân và khi là trách nhiệm của người quản lý nhà nước! Thực khó hiểu.
Theo tôi, tên gọi Mục 1 nên ghi là: “Quyền và trách nhiệm của Nhà nước đại diện sở hữu toàn dân về đất đai”, và chỉ bao gồm 1 quyền là quyết định giao và thu hồi quyền sử dụng đất
khi vi phạm hoặc hết hạn giao, cùng với 1 trách nhiệm là bảo vê đất đai sở hữu toàn dân không bị xâm phạmvà dùng sai mục đích. Quyền thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng không thuộc quyền đại diện sở hữu toàn dân mà là quyền quản lý của Nhà nước! Tên gọi Mục 2 cũng nên đổi lại là“Quyền và trách nhiệm quản lý nhà nước đối với đất đai”.
4. Về chế độ thu hồi đất (Chương V. Mục 1 và Chương VI)
Về “vấn đề”(chế độ) thu hồi đất, Dự thảo hình như cho rằng sở dĩ có nhiều khiếu nại tố cáo là do cách tổ chức thực hiện có thiếu sót chứ về quan điểm, chủ trương và chính sách thì không có vấn đề gì. Tôi cho rằng hoàn toàn không phải như vậy, mà là do sai lầm cả về quan điểm, chủ trương và cách thực hiện.
Bất kỳ nước nào trên thế giới đều cần có đất để xây dựng các công trình hạ tầng, bao gồm các doanh nghiệp công ích (public utilities), công trình công cộng (public works) và các ngành vận tải khác (other transport sectors), để phát triển đô thị theo quy hoạch và để đáp ứng một số nhu cầu khác vì lợi ích công cộng. Do đó hình thành chế độ trưng mua đất với các tên gọi khác nhau như “compulsory purchase” (Anh, Niu Di lân, Ai rơ len), “Eminent domain” (Hoa Kỳ), “expropriation” (Canada, Nam Phi, Pháp), “resumption/compulsory acquisition” (Úc), “trưng thu” (Trung Quốc, Đài Loan). Từ “thu hồi” được Luật Đài loan dùng để chỉ người có đất bị trưng thu nhưng sau một năm kể từ khi nhận được bồi thường mà đất vẫn chưa được sử dụng, thì có quyền xin thu hồi lại đất theo giá đã được bồi thường.
Luật nước ta dùng từ “thu hồi” có lẽ để chứng tỏ đất thuộc sở hữu toàn dân trước đây đã giao cho bên sử dụng, nay toàn dân cần thì ‘thu hồi’ lại, thế nhưng trên thực tế thì đâu chỉ có việc thu hồi riêng đất mà còn cả tài sản của công dân hay của tập thể gắn liền với đất. Tham khảo thông lệ quốc tế, không thể xem đây là công việc của đại diện sở hữu toàn dân mà phải là công việc quản lý nhà nước, vì vậy đề nghị thay “chế độ thu hồi đất” bằng “chế độ trưng mua đất vì lợi ích công cộng”, và xác định rõ nội hàm của lợi ích công cộng.
Ví dụ: Luật Đài Loan quy định trưng thu đất trong 9 trường hợp:
1. Hạ tầng quốc phòng;
2. Sự nghiệp giao thông;
3. Sự nghiệp công ích;
4. Sự nghiệp thủy lợi;
5. Vệ sinh công cộng;
6. Cơ quan chính quyền và kiến trúc công cộng khác;
7. Học thuật, giáo dục và sự nghiệp từ thiện;
8. Sự nghiệp quốc doanh;
9. Các sự nghiệp khác do chính quyền chủ trương vì mục đích lợi ích công cộng.
Ngoài ra còn có “trưng thu khu vực”, để:
· Thực hiện chính sách kinh tế quốc gia;
· Phát triển khu đô thị mới.
Dự thảo Luật vẫn duy trì mục đích thu hồi đất trong Luật 2003 là “để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng,an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế-xã hội”(thêm từ xã hội). Như vậy, mục đích phát triển kinh tế-xã hội đã vượt quá quy định của Hiến pháp! Chính mục đích này đã tạo điều kiện cho lạm quyền và tham nhũng, và quyền của người sử dụng đất không được bảo vệ chặt chẽ.
Về quan điểm, trong một nước theo định hướng XHCN, chúng ta không nên xem người có đất bị thu hồi là người bị thiệt hại mà phải xem họ là những người góp đất vào sự phát triển chung, do đó ngoài phần tiền được bồi thường còn phải được hưởng lợi từ sự phát triển nữa, như vậy mới công bằng với người bỏ vốn cho phát triển.
Về giá bồi thường đất, không nên quy định nguyên tắc phù hợp với giá thị trường vì giá thị trường là giá thỏa thuận cho từng khoảnh đất (case by case) tại địa điểm xác định vào thời điểm xác định, trong khi giá bồi thường áp dụng cho một khu vực trong một khoảng thời gian. Vì vậy, nên thay thế nguyên tắc này bằng nguyên tắc “giá công bằng”, tức là giá có thể giúp tạo được tài sản tương đương tài sản bị thu hồi tại địa điểm khác tương tự và cộng thêm một khoản lợi ích do dự án phát triển đất đem lại. Một số nước như Hàn Quốc, Braxin… trả phần lớn tiền bồi thường bằng trái phiếu đất đai (land bonds), nước ta có thể tham khảo để hạn chế việc cùng lúc xuất ra nhiều tiền mặt.
Về thủ tục bồi thường, có thể áp dụng thủ tục hai giai đoạn hành chính và tư pháp như ở Pháp hay nếu cuối cùng mà vẫn không thỏa thuận được giá bồi thường thì có quyền đưa ra tòa án đất đai như ở Canada. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng, một mặt đề cao nhà nước pháp quyền, mặt khác hạn chế việc khiếu kiện đông người đến các cơ quan dân cử, cơ quan Đảng.
5. Kết luận
Trong bài này tôi chỉ góp ý kiến vào một số chủ đề tôi quan tâm. Ngoài ra còn rất nhiều chỗ khác cũng rất đáng được góp ý kiến như vấn đề giá đất và quan hệ về giá giữa hai thị trường đất sơ cấp và thứ cấp, vấn đề đất đai với vấn đề dân tộc (Hoa Kỳ có Luật Đất đai cho người Anh Điêng, Úc có Luật Đất đai cho người Mao Ri) nhưng đành chịu vì thời hạn quá gấp gáp.
Đánh giá chung bản Dự thảo, tôi xin đưa ra một số nhận xét sau đây:
1).Dự thảo cố gắng quy định thêm nhiều quyền hạn quản lý cho Bộ Tài nguyên và Môi trường một cách không cần thiết;
2). Ban soạn thảo tỏ ra không đủ kiến thức về mối quan hệ giữa đất đai với đô thị hóa, với phát triển và quản lý đô thị;
3) Tuy tờ trình nói đã “tổ chức khảo sát nghiên cứu, biên dịch tài liệu liên quan đến quản lý đất đai của một số nước trong và ngoài khu vực” nhưng tôi hoài nghi năng lực tiếp thu kinh nghiệm quốc tế của ban soạn thảo;
4) Dự thảo này ngoài những bổ sung chi tiết thì không thấy có đột phá nào so với Luật 2003, trong khi vẫn giữ nguyên các hạn chế của nó. Đó là vì việc tổng kết 10 năm thực hiện Luật 2003 làm không tốt, thể hiện trong kết quả nghèo nàn được tóm tắt trong Tờ trình, vì không được thực hiện bởi các chuyên gia chính sách đủ năng lực, kinh nghiệm và tầm nhìn.
Vì những lẽ trên, Dự thảo này không đáp ứng được đòi hỏi của Hội nghị Trung Ương 5 khóa XI là “phải sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 một cách toàn diện”. Do tầm quan trọng của Luật, tôi đề nghị Quốc hội lập ra và trực tiếp chỉ đạo một ban soạn thảo khác, gồm các chuyên gia giỏi cả nước trong lĩnh vực đất đai, được tập trung làm việc trong 6 tháng để soạn thảo một Dự thảo mới kịp thời đưa ra cho mọi người góp ý kiến rộng rãi.
Cuối cùng tôi xin lỗi về cách phát biểu có phần gay gắt, và mong được thông cảm vì sự kìm nén 10 năm nay đối với một Luật mà các hạn chế đã lộ rõ ngay từ lúc mới ban hành!
|