|
|
TÍCH HỢP HỆ THỐNG QUY HOẠCH XÂY DỰNG
VÀO HỆ THỐNG QUY HOẠCH QUỐC GIA |
TS. Phạm Sỹ Liêm
Tổng Hội Xây dựng Việt Nam
Quy hoạch xây dựng được quy định tại Chương II Luật Xây dựng năm 2003, nay sẽ có vai trò thế nào trong hệ thống quy hoạch quốc gia tại Dự thảo Luật Quy hoạch đang được Chính phủ trình ra Quốc hội? Bài này trình bày kiến giải của người viết đối với vấn đề nói trên.
1. Định nghĩa quy hoạch trong Luật Xây dựng và trong Dự thảo Luật Quy hoạch
Luật Xây dựng (Điều 3) xác định “quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù; tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu. Quy hoạch xây dựng được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch xây dựng gồm sơ đồ, bản vẽ, mô hình và thuyết minh”, và “quy hoạch xây dựng vùng là việc tổ chức hệ thống đô thị, nông thôn, khu chức năng đặc thù và hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong địa giới hành chính một tỉnh hoặc một huyện, liên tỉnh, liên huyện phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ”.
Hệ thống QHXD bao gồm: 1) QH vùng; 2) QH đô thị; 3) QH khu chức năng đặc thù; 4) QH nông thôn.
Còn Dự thảo LQH (Điều 3) thì xác định “quy hoạch là việc sắp xếp, phân bổ không gian các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững do Nhà nước đặt ra cho từng thời kỳ xác định”, “ quy hoạch tổng thể quốc gia là quy hoạch ở cấp quốc gia mang tính chiến lược về phân vùng và liên kết vùng; hệ thống đô thị và nông thôn, kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường, ứng phó với thiên tai và biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế”và “quy hoạch vùng là quy hoạch cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia ở cấp vùng về hệ thống đô thị và phân bố dân cư nông thôn, xây dựng vùng liên tỉnh , kết cấu hạ tầng, đất đai, nguồn nước các lưu vực sông, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường trên cơ sở kết nối các ngành,các tỉnh”.
Hệ thống quy hoạch bao gồm: 1) QH cấp quốc gia (QH tổng thể, QH không gian biển, QH sử dụng đất; QH ngành); 2) QH vùng; 3) QH tỉnh; 4) QH đô thị, QH nông thôn; 5) QH đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định.
Qua các định nghĩa trong hai văn kiện trên có thể thấy:
- Chức năng của QHXD và QH (trong LQH) đều là tổ chức không gian lãnh thổ;
- Đối tượng của QHXD là: 1) đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù; 2) hệ thống hạ tầng; 3) môi trường sinh thái; còn của QH là các hoạt động KTXH, QPAN và môi trường;
- Yêu cầu đối với QHXD là: 1) đáp ứng các mục tiêu phát triển KTXH, QPAN; 2) bảo vệ môi trường; và 3) ứng phó biến đổi khí hậu; còn đối với QH là sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho phát triển bền vững.
- Phương tiện thể hiện QHXD và QH đều là đồ án, gồm sơ đồ, bản vẽ và thuyết minh,
- Hệ thống QHXD không bao gồm QH cấp quốc gia như hệ thống QH quốc gia.
Kết quả so sánh cho thấy định nghĩa của QHXD trong LXD về cơ bản là tương đồng với QH trong LQH, tuy có sự khác biệt ít nhiều trong định nghĩa chung nhưng lại được tích hợp hoàn toàn trong định nghĩa quy hoạch tổng thể quốc gia và quy hoạch vùng.
Về cơ cấu thì hệ thống QHQG trong LQH hoàn chỉnh và hợp lý hơn hệ thống QHXD, vì QHXD thiếu quy hoạch cấp quốc gia, mặt khác việc ghép quy hoạch tỉnh vào cùng loại với quy hoạch vùng cũng chưa thỏa đáng, vì tuy chúng có chung phương pháp luận nhưng lại khác biệt về tính thứ bậc, vốn là đặc điểm quan trọng của mỗi hệ thống. Quy hoạch cấp huyện và liên huyện không có vai trò đáng kể vì đã được bao gồm trong quy hoạch tỉnh và việc thực hiện chủ yếu cũng dựa vào nguồn lực của tỉnh..
2. Tên gọi của quy hoạch
QHXD hay QH đều được hiểu là “QH công” phụcvụ công tác quản lý nhà nước và được quy định bằng luật pháp. Các loại QH khác như quy hoạch kinh doanh, quy hoạch sản xuất không thuộc diện điều tiết của các luật này.
Khi đã tích hợp vào hệ thống QH quốc gia thì tên gọi QHXD không đươc sử dụng nữa, vì không có tên gọi quốc tế tương tự. Ngày nay trong lĩnh vực quy hoạch, các chuyên văn quốc tế thường dùng các tên gọi như “QH không gian / QH vật thể” (Spatial / Physical planning),”QH chiến lược” (Strategic planning), “QH tổng thể” (Comprehensive planning), “QH tích hợp” (Integrated planning), “QH chủ đạo” (Master planning), “QH phát triển” (Development planning)... nhưng không hề có tên gọi QHXD. Còn nếu tra nghĩa từ “Construction planning” thì sẽ được giải thích đó là kế hoạch thi công xây dựng! Tóm lại, từ “quy hoạch” nói chung trong LQH cần được hiểu là QH chiến lược không gian (Strategic spatial planning) thuộc loai QH công (Public planning), còn QH thuộc loại nào và thứ bậc nào thì sẽ có tên gọi riêng.
2. Sau khi ban hành LQH thì hiệu lực của các QHXD đang được thực hiện sẽ ra sao?
Do được tích hợp vào hệ thống QHQG nên các QHXD đã được phê duyệt từ trước vẫn được triển khai thực hiện đến hết ngày 31 tháng 12 năm 2020 (Điều 68 Dự thảo LQH). Hiển nhiên, nếu có nội dung nào của QHXD đang triển khai mà không phù hợp với QH thứ bậc cao hơn được phê duyệt sau nó thì vẫn cần được điều chỉnh. Mặt khác, chính quyền các cấp cần tiến hành rà soát các QH chồng chéo, chẳng hạn QHXD Vùng Thủ đô gồm 10 tỉnh thành mới được phê duyệt năm 2016 chồng chéo với các QHXD Vùng Trung du và miền núi Bắc bộ gồm 14 tỉnh và quy hoạch tổng thể phát triển KTXH Vùng đồng bằng sông Hồng gồm 11 tỉnh, thành được phê duyệt năm 2013...
3. Năng lực hoạt động quy hoạch
Trong nền kinh tế bao cấp trước đây thì mọi hoạt động kinh tế-xã hội đều được kế hoạch hóa đến chi tiết, do đó hoạt động QH chỉ còn là công việc được giao theo kế hoạch của các kiến trúc sư quy hoạch nhằm bố trí không gian cho các khu dân cư đô thị, nông thôn và các công trình hạ tầng, mà không cần đến các chuyên gia về kinh tế và xã hội. Phương pháp luận QH đô thị sau khi đã có quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội như vậy vẫn được duy trì sau khi nước ta chuyển sang kinh tế thị trường, khiến QH kém tính khả thi, thường xuyên phải điều chỉnh cả QH chung cũng như QH chi tiết. Việc lập các QH vùng cũng được giao cho các chuyên gia QH đô thị như vậy.
Ngày nay, việc lập và thực hiện QH đều do các cấp chính quyền tiến hành thông qua việc sử dụng dịch vụ của các tổ chức tư vấn trong nước và nước ngoài. Khi làm dịch vụ tư vấn lập quy hoạch dù thuộc loại nào, thứ bậc nào thì đội ngũ chuyên gia tư vấn đều cần phải có kiến thức toàn diện và sâu sắc về các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường và biến đổi khí hậu, quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế, chứ không chỉ thông thạo về mặt tổ chức không gian. Để có được các chuyên gia như vậy, ngành giáo dục đại học cần bổ sung kiến thức môn học quy hoạch vào nội dung đào tạo cho nhiều ngành, nghề khác nhau.
4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ
Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch được quy định tại Điều 11 Dự thảo LQH, còn nhiệm vụ, quyền hạn các Bộ quản lý nhà nước về mặt này được quy định tại Điều 64. Các quy định này cho thấy công tác quản lý nhà nước về quy hoạch khá nặng nề và phức tạp, đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao. Có ý kiến hồ nghi về năng lực của Bộ Kế hoạch và Đầu tư khi thực hiện chức năng “tổng tham mưu trưởng” trong lĩnh vực quy hoạch. Tôi nghĩ Bộ này hay Bộ nào khác, chẳng hạn Bộ Tài nguyên và Môi trường, cũng sẽ có những bỡ ngỡ ban đầu và đều phải vừa làm vừa học, thế nhưng Bộ Kế hoạch và Đầu tư với chức năng quản lý nhà nước về kinh tế là Bộ thích hợp nhất để giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quy hoạch, tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tổng thể quốc gia và quy hoạch vùng.
Theo Khoản 3 Điều 64, Bộ Xây dựngđược giao công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị và nông thôn. Tôi thấy đây là trách nhiệm rất nặng nề trong giai đoạn cần đổi mới tư duy và phương pháp luận quy hoạch, khắc phục tình trạng “đô thị hóa đất đai đi trước đô thị hóa dân số”, “đô thị hóa lan tỏa tự phát dọc các tuyến đường bộ”, và trong bối cảnh 40% dân số cả nước đang sống trong hơn 800 đô thị lớn nhỏ cùng với sự hình thành hai Vùng đô thị lớn Hà Nội và TP Hồ Chí Minh. Còn quy hoạch nông thôn lại là môn học mới mẻ cả về nội dung và phương pháp luận không chỉ đối với nước ta mà cả các nước khác, cần được tiếp tục nghiên cứu và rút kinh nghiệm. Mặt khác quản lý nhà nước về phát triển nông thôn hiện đang thuộc chức năng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Vì vậy chắc Bộ Xây dựng phải bỏ nhiều công sức thì mới hoàn thành được nhiệm vụ quản lý nhà nước về quy hoạch nông thôn.
Kết luận
Tóm lại, Dự thảo LQH đã tích hợp hệ thống QHXD vào hệ thống QH quốc gia. Tôi mong LQH sớm được Quốc hội thảo luận thông qua, vì rằng còn có nhiều công việc phải triển khai tiếp thì Luật mới thực sự đi vào cuộc sống và kịp phục vụ cho giai đoạn phát triển 2021-2030 của đất nước ta. Hiển nhiên trong quá trình thi hành Luật sau này, Quốc hội chắc còn phát hiện được những chỗ bất cập để tiến hành sửa đổi và bổ sung như đã làm với nhiều luật khác.
|