CÁC KHÁI NIỆM
TƯ NHÂN HÓA – XÃ HỘI HOÁ VÀ
QUAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) (2)
TS. Phạm Sỹ Liêm
Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng VN
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị & Phát triển hạ tầng
(Tiếp theo & hết)
…
3. Các mô hình PPP hiện đang được áp dụng trên thế giới
3.1. Các mô hình PPP
Các mô hình được áp dụng trên thế giới rất đa dạng, sau đây là một số dạng chủ chốt được sắp xếp theo mức độ tham gia tăng dần của bên tư nhân:
1. O&M (Operate and maintain) là dạng hợp đồng mà chính quyền thuê bên đối tác vận hành và bảo trì tiện ích trong một thời hạn 5~10 năm.
2. OM&M (Operate, maintain and manage) tương tự như hợp đồng O&M nhưng bên đối tác còn làm cả việc quản lý tài chính và cung ứng dịch vụ đến người tiêu dùng.
3. BTO (Build, transfer, operate) là dạng hợp đồng sau khi chuyển giao thì được chính quyền thuê vận hành.
4. BOT (Build, operate, transfer) là dạng hợp đồng mà chính quyền giao cho bên đối tác quyền thiết kế, bỏ vốn xây dựng, vận hành và bảo trì một tiện ích (facility) trong thời hạn nhất định rồi chuyển giao cho chính quyền. Quyền sở hữu tiện ích trong thời hạn hợp đồng có thể thuộc về bên đối tác hay không do hai bên thỏa thuận.
5. BLT (Build, lease, transfer) là dạng hợp đồng mà chính quyền cho bên đối tác quyền thiết kế và bỏ vốn xây dựng, khi xây dựng xong thì được thuê tiện ích một số năm để vận hành, tiền thuê được trừ dần vào vốn xây dựng, hết thời hạn thì chuyển giao cho chính quyền.
6. BLTM (Build, lease, transfer, maintain) tương tự như BLT nhưng sau khi chuyển giao thì bên tư nhân được chính quyền thuê bảo trì.
7. BOOT (Build, own, operate, transfer) cũng tương tự như BOT nhưng quyền sở hữu tiện ích thuộc về bên đối tác tư nhân trong thời hạn hợp đồng.
8. BOOR (Build, own, operate, remove) tương tự như BOOT nhưng khi hết hạn hợp đồng thì bên tư nhân di chuyển tiện ích đi nơi khác chứ không phải chuyển giao.
9. LROT (Lease, renovate, operate, transfer) là dạng hợp đồng mà chính quyền cho bên đối tác thuê tiện ích để họ cải tạo, vận hành trong một thời hạn rồi chuyển giao cho chính quyền.
10. DBFO (Design, build, finance, operate) là dạng hợp đồng (gần giống BOT nhưng có cơ chế tài chính khá phức tạp) trong chương trình Sáng kiến tài chính tư nhân PFI (Private finance initiative) của Anh.
11. DCMF (Design, construct, manage, finance) cũng là một dạng hợp đồng trong PFI.
12. DBFOM (Design, build, finance, operate, manage) tương tự như DBFO nhưng thêm khâu quản lý và thu phí.
13. BOO (Build, own, operate) tương tự như BOOT nhưng không phải chuyển giao. Khi hết hạn, hợp đồng có thể được thương thảo lại cho thời hạn mới hoặc chính quyền mua lại tiện ích.
14. NHƯỢNG QUYỀN (concession) là dạng hợp đồng hỗn hợp của Pháp, bên tư nhân vừa thuê tiện ích hiện có để vận hành vừa đầu tư mở rộng và nâng cấp tiện ích theo dạng BOT.
15. JV (liên doanh)
Ngoài ra còn một số mô hình khác như:
16. TOT (Transfer, operate, transfer) là dạng hợp đồng ưa thích của ngành điện lực Trung quốc. Ngành này bán lại nhà máy đang hoạt động cho tư nhân để có tiền xây dựng nhà máy mới, còn tư nhân vận hành trong một thời hạn rồi chuyển giao lại cho ngành. Dạng này tương tự như BOT nhưng bên tư nhân không tốn thời gian và chịu rủi ro về thiết kế và xây dựng nữa.
17. BT (Build, transfer) cùng với BOT và BTO là 3 dạng hợp đồng được ghi trong khoản 2 Điều 23 Luật Đầu tư năm 2005 của Việt Nam. Hợp đồng này quy định chính quyền giao cho bên đối tác quyền thiết kế và bỏ vốn xây dựng một tiện ích, khi xây dựng xong thì chuyển giao cho chính quyền và được chính quyền cho phép đầu tư dự án khác mà lợi nhuận có thể giúp thu hồi cả vốn đầu tư và lợi nhuận của hợp đồng BT. Thực ra nếu hợp đồng BT được chính quyền trực tiếp thanh toán chi phí xây dựng thì gần giống với hợp đồng EPC mà chỉ khác ở chỗ chính quyền không tạm ứng tiền khi đang xây dựng. Vì vậy nói chung hợp đồng BT thực ra không thuộc dạng PPP vì PPP đòi hỏi phải hai bên phải có quan hệ đối tác lâu dài trong cung ứng dịch vụ.
(Nên lưu ý rằng các chữ viết tắt chỉ phản ánh nội dung chính chứ chưa hẳn là toàn bộ nội dung của hợp đồng).
3.2. Các yếu tố chủ yếu của mô hình PPP
Phân tích các mô hình kể trên, có thể nêu ra các yếu tố chủ yếu tạo nên PPP bao gồm:
1/ Mục đích thiết lập quan hệ đối tác: thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển cung ứng dịch vụ công cộng;
2/ Các bên đối tác: bên A là chính quyền bất cứ cấp nào hoặc cơ quan, doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công cộng được ủy quyền; bên B là một hay một nhóm doanh nghiệp tư nhân, hoặc tổ chức phi chính phủ, hay đại diện của một cộng đồng, trong báo cáo này được gọi chung là đối tác tư nhân (private partner) hay bên tư nhân (private party). Theo thông lệ, bên tư nhân thành lập một doanh nghiệp chuyên trách (special purpose vehicle/SPV), mà Nghị định 108/2009/ NĐ-CP của Chính phủ nước ta gọi là doanh nghiệp dự án, để thực hiện hợp đồng.
3/ Hợp đồng quan hệ đối tác là có thời hạn, được thiết lập dựa trên sự đồng thuận, thể hiện sự bình đẳng của các bên trong quan hệ đối tác và có tính ràng buộc pháp lý cao;
4/Nội dung của quan hệ đối tác có thể bao gồm một số trong các mục sau đây:
- Bỏ vốn thiết kế và xây dựng (build) tiện ích;
- Vận hành (operate), tức là làm cho tiện ích hoạt động, bảo trì tiện ích và cung ứng dịch vụ;
- Bảo trì (maintain), tức là duy tu bảo dưỡng tiện ích thường xuyên và định kỳ để tiện ích duy trì được năng lực thiết kế;
- Quản lý là tổ chức, điều hành cung ứng dịch vụ và thu phí (manage);
- Sở hữu tiện ích trong thời hạn hợp đồng (own);
- Chuyển giao (transfer) cho bên đối tác kia, thường là khi hết hạn hợp đồng bên tư nhân chuyển giao không hoàn lại tiện ích cho bên chính quyền, mà cũng có thể là bên chính quyền mua lại tiện ích (để khuyến khích bên tư nhân duy trì tình trạng tốt của tiện ích cho đến khi hết hạn); có khi là chính quyền chuyển giao có hoàn lại một tiện ích cho bên tư nhân để họ nâng cấp, cải tạo và quản lý vận hành trong một thời hạn;
- Cho thuê (lease) là việc chính quyền bỏ vốn đầu tư xây dựng tiện ích rồi ký kết hợp đồng cho bên tư nhân thuê để quản lý vận hành trong một thời hạn;
- Nhượng bán tiện ích công cho bên tư nhân.
4. Hợp đồng PPP
4.1. Nguyên tắc cơ bản
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy để thương thảo thành công Hợp đồng PPP thì phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau đây:
1/ Chính quyền phải xem mục đích chính của vụ giao dịch là để có được dịch vụ chứ không phải để mua sắm tài sản (tức là trả tiền cho dịch vụ được cung ứng chứ không phải trả tiền cho tiện ích được xây dựng xong);
2/ Cả hai bên phải xem vụ giao dịch không phải là một hợp đồng mua-bán mà là hợp đồng quan hệ đối tác, trong đó hai bên cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro;
3/ Cần xác nhận rõ trong quá trình thương thảo là hai bên có đủ năng lực hoàn thành phần việc cam kết. Bên tư nhân phải có đầy đủ khả năng và động lực tham gia. Bên chính quyền phải am hiểu thị trường, hiểu biết về kinh doanh và có năng lực quản lý hợp đồng;
4/ Sự tương tác là cần thiết trong quá trình tổ chức đấu thầu chọn đối tác tư nhân; trong thương thảo hợp đồng cần có tinh thần hợp tác và nhẫn nại, biết tự kiềm chế. Nhất định sẽ có những căng thẳng cạnh tranh, nhưng phải nhìn nhận và xử lý chúng đúng đắn.
5/ Phải chuẩn bị rất kỹ về:
- Định nghĩa các đầu ra;
- Sự đồng thuận của các bên tham gia;
- Một quá trình phê chuẩn rành mạch;
- Phân bổ các quyền sở hữu;
- Nhận diện các quyền hạn và trách nhiệm;
- Phân tích tài chính;
- Một mô hình kinh doanh rành mạch;
-Tiến độ rõ ràng và có tính thực tiễn;
- Tính linh hoạt cần có của hợp đồng PPP để có thể xét điều chỉnh bổ sung các mục tiêu mới và quy trình giám sát, báo cáo trong tương lai;
- Phân bổ rủi ro cho bên nào có khả năng và có động lực quản lý chúng một cách tốt nhất.
4.2. Vai trò chính quyền đô thị trong quá trình hình thành Hợp đồng PPP
Chính quyền là bên khởi xướng, có khi còn là bên bỏ vốn, có trách nhiệm chuẩn bị và tổ chức quá trình hình thành một Hợp đồng PPP cho đến khi nó có hiệu lực. Vai trò cụ thể của chính quyền trong từng bước của quá trình đó như sau:
1. Xác định nhu cầu dịch vụ.
Với vai trò khách hàng và người quy hoạch mạng lưới dịch vụ, chính quyền có nhiệm vụ: nhận dạng nhu cầu dịch vụ; xác định các đầu ra; xem xét hiệu ứng của mạng lưới dịch vụ và làm quy hoạch tuyến; đưa ra các yêu cầu cách tân về kỹ thuật và quản lý.
2. Đánh giá thẩm định.
Với vai trò người quy hoạch mạng lưới, bảo vệ môi trường và đại diện cho lợi ích công cộng, chính quyền có nhiệm vụ: xem xét các phương án khác nhau (sửa chữa nâng cấp và tái trang bị cho tiện ích hiện có hay phát triển tài sản mới); lượng định các hậu quả tài chính, các rủi ro và các tác động khác.
3. Phân tích hiệu quả kinh doanh.
Với vai trò nhà quy hoạch mạng lưới / người bỏ vốn, chính quyền phải lượng hóa các rủi ro và chi phí; tiến hành phân tích chi phí-lợi ích; tìm vốn và trình duyệt dự án.
4. Phát triển dự án.
Với vai trò người quản lý dự án, chính quyền phải làm công tác tổ chức nhân sự như thành lập ban chỉ đạo, cử giám đốc dự án, lập tổ cung ứng; lên kế hoạch dự án.
5. Tổ chức đấu thầu.
Với vai trò người khởi xướng dự án PPP, chính quyền đưa ra lời mời dự thầu; xem xét các phúc đáp và lập ra danh sách ngắn; đánh giá kết quả đấu thầu.
6. Rà soát hoàn chỉnh dự án.
Với vai trò người quy hoạch mạng lưới và đại diện lợi ích công cộng, chính quyền rà soát lại phương án tài chính và ý đồ chính sách.
7. Thương thảo lần cuối, ký kết và thực hiện hợp đồng.
Với vai trò người khởi xướng dự án / người bỏ vốn, chính quyền đưa ra khuôn khổ thương lượng với bên trúng thầu và cử nhóm đại diện để thương lượng; ký kết và thực hiện hợp đồng.
8. Quản lý hợp đồng.
Với vai trò kiểm tra, giám sát và người quản lý hợp đồng, chính quyền giao việc cho ban quản lý hợp đồng, quy định trách nhiệm quản lý, hoàn thành việc bàn giao hồ sơ dự án, theo dõi các đầu ra dịch vụ và bảo đảm tính toàn vẹn của hợp đồng..
4.3. Quản lý thực hiện hợp đồng PPP
Một vụ giao dịch PPP gồm thời kỳ phát triển dự án (chuẩn bị hợp đồng) và thời kỳ thực hiện hợp đồng. Thời kỳ này chia thành 3 giai đoạn: xây dựng /tiếp quản; vận hành và cung ứng dịch vụ; kết thúc hợp đồng.
Mục đích của chính quyền trong quản lý quá trình thực hiện hợp đồng là nhằm duy trì tính toàn vẹn của hợp đồng, bảo đảm các bên đối tác đều hiểu rõ và thực thi đầy đủ trách nhiệm của mình theo đúng yêu cầu của hợp đồng. Quy trình quản lý được lập ra để giám sát việc thực hiện dự án, xử lý các biến động của hợp đồng, theo dõi các đầu ra dịch vụ và phát hiện sớm các vấn đề nẩy sinh, xử lý các thiếu sót của doanh nghiệp dự án (SPV) của bên tư nhân (tức là doanh nghiệp do bên tư nhân lập ra để vận hành và cung ứng dịch vụ) và quy định phương thức xử lý các tranh chấp.
Mối quan tâm hàng đầu của chính quyền trong quản lý hợp đồng PPP là phải bảo đảm tính liên tục của việc cung ứng dịch vụ dù cho xẩy ra bất cứ điều gì, nếu cần thì hết sức giúp đỡ bên cung ứng, nhưng nếu xét thấy cần thiết thì có thể thay thế tạm thời bên cung ứng để chờ xử lý tiếp. Khi có trường hợp bất khả kháng thì phải giúp khôi phục việc cung ứng nhanh nhất có thể.
Ban quản lý hợp đồng của chính quyền phải gọn nhẹ, tốt nhất là gồm những người đã tham gia dự án ngay từ đầu, am hiểu hợp đồng và có khả năng xây dựng quan hệ làm việc tốt với bên tư nhân.
Điều quan trọng hàng đầu của quản lý thực hiện hợp đồng là thu thập thông tin trên các mặt sau đây:
· Tình hình kinh doanh nói chung;
· Kết quả cung ứng dịch vụ và đánh giá của người tiêu dùng;
· Cân đối thu chi và tài chính doanh nghiệp SPV;
· Các rủi ro.
4.4. Xử lý tranh chấp
Trong quá trình lâu dài thực hiện hợp đồng hiển nhiên sẽ xuất hiện nhiều tình huống có thể dẫn đến tranh chấp do:
· Hiểu không đúng hoặc không rõ điều khoản hợp đồng;
· Quan điểm khác nhau về xử lý tình huống không dự kiến trong hợp đồng;
· Vi phạm hợp đồng;
· Hợp đồng có những điều khoản mù mờ hoặc không sát thực tế.
Khi tranh chấp xẩy ra thì có thể dùng các công cụ xử lý như sau:
1/ Thương lượng trực tiếp;
2/ Hòa giải với sự trung gian của bên thứ ba;
3/ Mời chuyên gia trung lập đánh giá tình hình và đưa ra ý kiến kết luận;
4/ Đưa ra trọng tài xử lý;
5/ Đưa ra tòa án xét xử.
Dù tình huống nào thì các bên tranh chấp nên nhớ rằng hợp đồng PPP không giống với các hợp đồng kinh tế thông thường mà là hợp đồng về mối quan hệ, nên cần đến thiện chí và thông cảm với khó khăn của nhau. Vì vậy khi lập ra ban quản lý hợp đồng, chính quyền cần chọn lựa những người có nghiệp vụ giỏi, am hiểu công việc và có đạo đức công vụ.
5. Cổ phần hóa doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công cộng của Nhà nước
Quan hệ đối tác công-tư còn được thể hiện trong việc tư nhân mua cổ phần của các doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công cộng đô thị, vì vậy nhiều chính quyền đô thị chủ trương cổ phần hóa một số doanh nghiệp này.
Việc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đem lại các lợi ích như sau:
1/ Tiền thu được từ việc bán cổ phần có thể dùng để hiện đại hóa tiện ích, mở rộng cung ứng dịch vụ hiện có hoặc phát triển dịch vụ mới;
2/ Nâng cao tính minh bạch trong quản lý cung ứng dich vụ; hạn chế sự can thiệp của chính quyền vào việc quản lý doanh nghiệp;
3/ Nếu tư nhân nắm giữ phần lớn cổ phần thì doanh nghiệp không còn là doanh nghiệp nhà nước nữa, khi đó phần vốn của Nhà nước có tác dụng làm yên lòng các cổ đông tư nhân đối với chủ trương PPP và doanh nghiệp có thể thay đổi cách quản lý cho có hiệu quả hơn chứ không còn bị ràng buộc bởi các quy định đối với doanh nghiệp nhà nước;
4/ Việc chuyển đổi sang mô hình PPP này không ảnh hưởng đến tính liên tục của việc cung ứng dịch vụ và mô hình không bị bị hạn chế thời hạn.
Ngoài phương thức mua cổ phần của doanh nghiệp nhà nước hiện có, bên tư nhân còn có thể áp dụng mô hình doanh nghiệp SPV dạng cổ phần để huy động vốn, trong đó có phần vốn của Nhà nước, có thể dưới dạng tiền mặt hoặc đất đai. Sự tham gia vốn của Nhà nước dù ít đi nữa cũng có tác dụng làm các cổ đông khác tin tưởng hơn vào sự thành công của dự án, mặt khác cũng giúp chính quyền nắm chắc hơn các thông tin trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP.
6. Vai trò của đối tác tư nhân
Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công cộng đô thị đem lại nhiều lợi ích như:
1/ Giảm gánh nặng cho ngân sách đô thị, giúp đô thị đáp ứng kịp thời nhu cầu tăng trưởng dịch vụ công cộng đô thị; chuyển các rủi ro về tài chính, xây dựng, kỹ thuật và vận hành cho bên tư nhân;
2/ Vì lợi ích của mình, bên tư nhân hết sức quan tâm đến chi phí hợp lý cho toàn bộ vòng đời của công trình hạ tầng (bao gồn chi phí đầu tư xây dựng và chi phí bảo trì sửa chữa trong suốt tuổi thọ kinh tế của công trình); đảm bảo tiến độ và chất lượng xây dựng tiện ích; kết hợp chặt chẽ các yêu cầu về xây dựng với yêu cầu vận hành;
3/ Đưa phương pháp quản lý kinh doanh, công nghệ tiên tiến và kỹ năng vận hành của khu vực tư nhân, kể cả tư nhân nước ngoài, vào cung ứng dịch vụ công cộng đô thị (điều này rất quan trọng đối với đô thị nhỏ);
4/ Tạo điều kiện giảm bớt rồi xóa bỏ bao cấp trong cung ứng dịch vụ công cộng đô thị.
Điều kiện để bên tư nhân trở thành đối tác trong PPP là phải có đầy đủ năng lực cần thiết và có động lực mạnh mẽ:
· Năng lực. Đối tác tư nhân, kể cả bên thầu phụ của họ, phải có năng lực tài chính, khả năng kỹ thuật, nguồn nhân lực và kinh nghiệm đủ để đáp ứng các yêu cầu của hợp đồng PPP và được đánh giá thông qua đấu thầu cạnh tranh;
· Động lực. Có hai nhân tố chủ yếu quyết định nguyện vọng tham gia PPP của đối tác tư nhân là: 1/ các rủi ro và lợi nhuận kinh doanh. Nếu rủi ro không lớn, dù lợi nhuận có thể không cao nhưng ổn định (mà quan hệ cung cầu về dịch vụ công cộng thường là rất ổn định) thì hợp đồng PPP vẫn có nhiều khả năng thu hút các đối tác tư nhân. 2/ Khả năng vụ kinh doanh được thị trường tài chính tài trợ. Khả năng này sẽ tăng lên nếu đối tác chính quyền tỏ rõ quyết tâm và thiện chí trong hợp đồng PPP.
|